Лекция 2-3 .10.04.2020г.

 Прошу Вас ознакомиться с лекционным материалом по теме "Проблемы государственного управления в области использования и охраны земель", "Проблемы юридической ответственности за нарушение земельного законодательства"

на 10.04.2020г., необходимо изучить и кратко законспектировать в своей тетрадке, затем сфотографировать и выслать на электронную почту manna.kadimova@mail.ru    с указанием правовом вверху (Ф.И.О.полностью)

Тема 2. Проблемы государственного управления в области использования и охраны земель

1. Понятие и виды управления в сфере использования и охраны

    земель.

2.  Система органов государственного управления  в сфере использования и охраны земель.

3. Функции государственного управления в сфере использования и охраны

    земель.

1. Понятие и виды  управления в сфере

использования и охраны земель

Под управлением понимается деятельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных организованных систем, на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения их организованного взаимодействия.

            В теории права управление понимается в широком и узком смыслах слова.  В широком смысле – управление охватывает деятельность всех органов государственной власти: законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и.т. д. В узком смысле слова – управление это деятельность органов исполнительной власти. Характеризуя исполнительную власть в ее практическом выражении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особенность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в экономической, социальной и административно-политической сферах жизни общества.

Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вместе с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц ,осуществляется регулирование работы различных объектов негосударственного сектора и государственный контроль (надзор) за деятельностью в управляемой сфере общественных отношений.

В административном праве управление (регулирование) рассматривается как одна из функций государственного управления, выражающаяся в установлении государством общих правил поведения (деятельности) участников общественных отношений и их корректировке в зависимости от изменяющихся  условий.   Государственное  управление  представляет собой форму реализации исполнительной власти.

Что касается определения управления в области охраны и использования земель, то существуют разные точки зрения по данному вопросу. По мнению Р.К. Гусева, управление земельными ресурса­ми представляет собой урегулированную нормами права деятельность государственных, муниципальных и иных управленческих органов (структур), должностных лиц, призванную обеспечить рациональное использование и охрану земель (земельных ресурсов).

О.И. Крассов понимает под управлением в сфере использования и охраны земель подзаконную исполнительную деятельность органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, направленную на обеспечение эффективного и рационального использования земель, повышение почвенного плодородия и их охрану.

          И.А. Иконицкая под государственным управлением земельными ресурсами понимает организующую деятельность государственных органов исполнительной власти, направленную на создание условий для рационального ис­пользования и охраны земель всеми субъектами, имеющими права на земельные участки, в различных сферах социально-экономической жизни общества).

          Управление в сфере использования и охраны земель(в зависимости от субъектов), можно разделить:

1.               Государственное управление. Основы государственного управления в сфере использования и охраны земель составляет право территориального верховенства как элемент государственного суверенитета. Государственное управление распространяется на все земли в пределах рф.

2.               Муниципальное управление осуществляется органами местного самоуправления в пределах территории муниципального образования в соответствии с законодательством о местном самоуправлении.

3.               Общественное управление. Осуществляется гражданами и их объединениями в рамках реализации прав и выполнения обязанностей в сфере использования и охраны земель, в том числе осуществление хозяйствующими субъектами контроля в отношении ими используемых земель.

4.               Производственное управление.

Ведущей формой управления в области регулирования земельных общественных отношений, является государственное управление.

Государственное управление в области  использования и охраны земель означает, что государство в лице своих компетентных органов устанавливает определенные правила и нормы по организации использования, как всех земельных ресурсов страны. При этом государственное управление приобретает разное содержание. Оно может выражаться в двух принципиально различных качествах:

1) управление государства — собственника земли, недвижимого имущества (хозяйственное управление);

2) управление государства — органа власти, т. е. суверена, обладающего территориальным верховенством в отношении всех земель независимо от форм собственности.

В первом случае земля, будучи объектом управления, является для государственных органов объектом их хозяйственной деятельности; во втором - территорией, т. е. пространственной границей, государственной власти.

Таким образом, с одной стороны, земля выступает как объект, на который распространяются властные функции государства, с другой — как объект хозяйственной деятельности. Отсюда различия в методах регулирования отношений, возникающих по поводу осуществления властных функций государства и по поводу хозяйственных отношений, связанных с использованием и охраной земель.

. Управление использованием земельного фонда Российской Федерации подразделяется по направлениям и объемам предоставленной компетенции на следующие виды:

-       общее - его осуществляют (органы общей компетенции) Президент РФ, Правительство РФ, правительства (органы
исполнительной власти) субъектов РФ,  органы местного самоуправления, оно распространяется на всю территорию
Российской Федерации (субъекта, муниципального образования) независимо от категорий земель и форм собственности;

-       специальное (межведомственное) управление находится в компетенции специально уполномоченных органов Они   осуществляют   свои   функции   (независимо    от
ведомственной принадлежности предприятий, организаций, формы и вида собственности на землю;

-       отраслевое (ведомственное) управление осуществляют различные министерства и ведомства, в ведении которых
находятся земли определенного целевого назначения, например, Министерство связи РФ, Министерство сельского хозяйства
и продовольствия РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство обороны РФ и др. Они отвечают за организацию
рационального  землепользования и внутриведомственного контроля за охраной земель. На закрепленных земельных
территориях   они   организуют    проведение    мероприятий,    связанных    с    рекультивацией    и    мелиорацией    земель.

              Общественное управление. Наиболее важными формами взаимодействия власти и общества в процессе управления земельными отношениями являются участие общественности в принятии решений органами власти, контроль за исполнением таких решений, участие в общественных слушаниях, осуществление общественного земельного контроля и общественной экологической экспертизы.

Субъектами общественного земельного управления - граждане и их объединения. Особыми субъектами общественного земельного управления являются правозащитные организации, и прежде всего это касается должностных лиц или объединений, созданных на основании закона. Таковыми являются Общественная палата Российской Федерации ,общественные палаты субъектов Российской Федерации ,а также Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации и уполномоченные в субъектах Российской Федерации .Данные органы являются как бы посредниками между властью и обществом. Создавая такие институты, власть подтверждает свою заинтересованность в конструктивном и даже в какой-то мере в профессиональном сотрудничестве с обществом, т.к. такие организации более эффективно и продуманно могут донести до власти идеи, проблемы и потребности общества.

Также на заседаниях Общественной палаты активно проходят обсуждение законопроекты, затрагивающие земельные права граждан России, представители Общественной палаты России принимают участие в заседаниях, организованных органами государственной власти, где обсуждаются проблемы, сложившиеся в отрасли, и пути их решения, в т.ч. совершенствованием законодательного регулирования.

Уполномоченные по правам человека представляют доклады о состоянии окружающей среды в России или в их регионе, а также о реализации экологических прав граждан России, где также обозначены проблемы, связанные с использованием и охраной земель в России .Данные доклады, конечно, не являются нормативными или правоприменительными актами и не имеют обязательной силы для органов власти. Они лишь еще раз привлекают внимание к одной из существенных проблем современной жизни - проблеме экологического неблагополучия России.

Несмотря на деятельность данных лиц и организаций, в России остается немало проблем в сфере земельных отношений, которые существенно нарушают права граждан. Наиболее острой из них является проблема необоснованного роста кадастровой стоимости земельных участков и, как следствие, катастрофическое увеличение размера земельного налога и арендной платы за землю. Сегодня на земельном рынке сложилась абсурдная ситуация, когда зачастую кадастровая стоимость земельного участка в несколько раз превышает его рыночную стоимость, при этом рост кадастровой стоимости продолжается. Рыночные же цены на землю после экономического кризиса резко снизились. Если в ближайшее время не будут приняты меры к прекращению роста кадастровой стоимости, большинство граждан не сможет платить за пользование землей.

Немаловажными субъектами общественного земельного управления являются общественные экологические организации. Именно они чаще других субъектов являются инициаторами реализации специальных функций общественного земельного управления: земельного контроля и экологической экспертизы. Так, специалистами отмечается, что, несмотря на наличие огромного количества правовых, организационных и других проблем, институт общественной экологической экспертизы в России живет и развивается.

На сегодняшний день законодательством предусмотрено обязательное проведение общественных (публичных) слушаний в сфере земельных отношений: при установлении публичного сервитута на земельный участок (ст. 23 Земельного кодекса), при утверждении генеральных планов городов, правил землепользования и застройки муниципальных образований, для предоставления разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка или объекта капитального строительства, а также при подготовке документации по планировке территории, разрабатываемой на основании решения органа местного самоуправления поселения или органа местного самоуправления городского округа (ст. 28, 30, 39, 46 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Термином "публичные слушания" в градостроительном законодательстве и в законодательстве о местном самоуправлении в настоящее время обозначается обсуждение проектов правовых актов органов местного самоуправления с участием жителей города. Общественные слушания - это обсуждение всех иных вопросов местного значения.

Публичные слушания - это предусмотренная законом форма взаимодействия власти и общества по обсуждению правовых актов местного значения, а также решению иных вопросов, затрагивающих права и законные интересы местного населения.

Публичные и общественные слушания нельзя путать с общественным обсуждением как отдельной формой участия населения в принятии решений в рамках регулирования земельных отношений. Общественное обсуждение также имеет целью выяснение мнения населения по тому или иному вопросу, но в отличие от первых оно им и ограничивается. Общественное обсуждение - это более творческий процесс, на него, как правило, не выносятся вопросы, требующие однозначного ответа. По результатам общественного обсуждения появляются новые мнения, взгляды, критика предложенного органами власти варианта, носящие рекомендательный характер. Поэтому на общественное обсуждение выносятся, как правило, проекты федеральных законов. В настоящее время этот процесс регламентирован. В общественном обсуждении может принимать участие неограниченный круг лиц, публичные же слушания проводятся для обсуждения вопросов местного значения, т.е. с участием жителей определенной территории.

Стоит отметить и принципиально различные последствия публичных слушаний и общественных обсуждений. Результаты первых являются более значимыми для органов власти при принятии решений. Они облекаются в определенную форму: оформляются протоколом. Хотя отмечается, что результаты и носят для органов местного самоуправления рекомендательный характер (об этом говорят и муниципальные правовые акты ,все же они обязательны для рассмотрения и учета ими при принятии соответствующего решения.

Делаются шаги на пути политической и общественной активизации населения. Так, практически во всех регионах реализовывались целевые программы развития институтов гражданского общества. Конечно, моментального эффекта от таких действий не будет. Однако думается, что последовательная, целенаправленная деятельность и, главное, реальное желание власти вести диалог с обществом, прислушиваться к нему все же дадут свои результаты и в России появится новое поколение граждан: активных членов нашего общества, неравнодушных к собственной судьбе и судьбе нашей страны.

Таким образом, предусмотренные законодательством формы участия граждан в управлении делами государства в сфере регулирования земельных отношений разнообразны: предоставлены широкие возможности выбора средств и методов участия общественности в управлении земельными отношениями. Однако проблема кроется еще и в следующем: это неактивная общественная деятельность институтов гражданского общества, населения России в целом, недоверие власти, неверие в то, что свои вопросы можно решить законными способами. И эта проблема является очень серьезной для России.

          Возникла и развивается новая форма управления — муниципальная. Она позволяет избавиться от существовавшей ранее излишней централизации при решении управленческих проблем организации землепользования, приблизить их решение к местным условиям экономики региона и отдельных хозяйств. Вместе с гражданами, юридическими лицами и государством (Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации) полноправными участниками земельных отношений являются муниципальные образования.

Местное самоуправление есть выражение власти народа, представляет собой признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. К органам местного самоуправления относятся как выборные, так и другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 15 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в ведении муниципальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. К вопросам местного значения относятся:

владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности муниципального района;

утверждение схем территориального планирования муниципального района, утверждение подготовленной на основе схемы территориального планирования муниципального района документации по планировке территории, ведение информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, осуществляемой на территории муниципального района, резервирование и изъятие земельных участков в границах муниципального района для муниципальных нужд, направление уведомления о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке, уведомления о соответствии или несоответствии построенных или реконструированных объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома требованиям законодательства о градостроительной деятельности при строительстве или реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства или садовых домов на земельных участках, расположенных на соответствующих межселенных территориях, принятие в соответствии с гражданским законодательством Российской Федерации решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, решения о сносе самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведении в соответствие с установленными требованиями, решения об изъятии земельного участка, не используемого по целевому назначению или используемого с нарушением законодательства Российской Федерации и расположенного на межселенной территории, осуществление сноса самовольной постройки, расположенной на межселенной территории, или ее приведения в соответствие с установленными требованиями в случаях, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации;

создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

обеспечение выполнения работ, необходимых для создания искусственных земельных участков для нужд муниципального района, проведение открытого аукциона на право заключить договор о создании искусственного земельного участка в соответствии с федеральным законом;

осуществление муниципального земельного контроля на межселенной территории муниципального района;

обеспечение санитарного благополучия населения;

• регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;

• контроль за использованием земель на территории муниципального образования;

• регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;

• благоустройство и озеленение территории муниципального образования;

• участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений

Полномочия органов местного самоуправления в области земельных отношений, установленные в Статье 11 ЗК РФ, включают:

·           резервирование земель для муниципальных нужд, изъятие земли для муниципальных нужд в т. ч. выкуп муниципальной земли;

·           установление с учетом требований законодательства Российской Федерации правил землепользования и застройки территорий городских и сельских поселений, а также других муниципальных образований;

·           разработку и реализацию местных программ использования и охраны земель, а также иные полномочия на решение вопросов местного значения в области использования и охраны земель.

Примерами оснований резервирования земель для муниципальных нужд являются размещение объектов инженерных сетей муниципального значения (электро-, газо-, тепло- и водоснабжение), строительство автомобильных дорог общего пользования в границах населенных пунктов и между ними (а кроме того, мостов и иных транспортных инженерных сооружений), размещение объектов социальной инфраструктуры, строительство искусственных водных объектов на землях, находящихся в муниципальной собственности и т. д.

Органы местного самоуправления осуществляют распоряжение и управление муниципальными землями ─ земельными участками, находящимися в муниципальной собственности. Муниципальное управление использованием земли – исключительная компетенция представительного органа муниципального образования.

Так, например, органами местного самоуправления из одной категории в другую переводятся земли, находящиеся в муниципальной собственности (за исключением земель сельскохозяйственного назначения).

На основании решений органов местного самоуправления осуществляется образование земельных участков из участков, находящихся в муниципальной собственности (исключения – раздел земельных участков, предоставленных садоводческим, огородническим или дачным некоммерческим объединениям граждан или образование земельных участков из участков, предоставленных для комплексного освоения в целях жилищного строительства).

Согласно Статье 72 «Муниципальный и общественный земельный контроль» ЗК РФ органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, осуществляется муниципальный контроль за использованием земель.

В соответствии с уставом муниципального образования субъекты муниципальной собственности на землю – городские, районные, поселковые и другие муниципальные образования в лице органов местного самоуправления наделяются собственной компетенцией в решении вопросов владения, пользования и распоряжения землями, находящимися в муниципальной собственности.

Порядок и условия приватизации муниципального имущества (в т. ч. приватизация муниципальной земли) определяются нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. Следует отметить, что Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» не распространяется на отношения, возникающие при отчуждении земли, за исключением отчуждения земельных участков, на которых расположены объекты недвижимости, в том числе имущественные комплексы.

Органы местного самоуправления вправе устанавливать перечень случаев, когда предоставление находящихся в муниципальной собственности земельных участков, а также земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена и которыми в соответствии с земельным законодательством они имеют право распоряжаться, осуществляется исключительно через торги.

В статьях 30.1. и 30.2. ЗК РФ говорится об особенностях предоставления земельных участков для жилищного строительства и их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в муниципальной (и государственной) собственности. В статье 36 ЗК РФ – о приобретении прав на земельные участки, которые находятся в муниципальной собственности и на которых расположены здания, строения, сооружения.

      Развитие рынка муниципальных земель способно стать одним из путей увеличения доходов муниципальных образований. Аренда земли, как и иной муниципальной собственности, ─ важный источник пополнения местных бюджетов. Констатируя этот факт, нельзя не отметить определенный антагонизм между двумя подходами к решению задачи поиска наиболее рационального механизма вовлечения земель муниципальных образований в экономический оборот ─ частной собственности на землю и долгосрочной аренды земли. Очевидно, что ставка только на аренду муниципальной земли сужает круг поиска эффективных землепользователей, а продажа муниципальных земель в частную собственность стимулирует приход инвестиций. Но всегда ли для муниципального образования измеренный в денежном исчислении косвенный эффект инвестиционной привлекательности окажется весомее пусть не очень больших, но вполне конкретных платежей, которые приносит договор аренды муниципальной земли?

         Внутрихозяйственное (производственное) управлением, выражается  в организации использования земли самими сельскохозяйственными предприятиями и другими пользователями земли. Их органы управления издают правовые акты (решения, правила, нормативы), обязательные для исполнения в рамках данного хозяйства, промышленного предприятия. Их юридическая сила обеспечивается самими владельцами (пользователями) земли. Нарушения названных правовых норм органы управления предприятия (хозяйства) пресекают, как правило, мерами дисциплинарного воздействия. Правовые же акты органов государственного управления исходят от государства; они имеют общий характер, а их исполнение может обеспечиваться органами государственного принуждения. Они обязательны для органов внутрихозяйственного управления. Поэтому государственное управление отличается от внутрихозяйственного как по субъекту издаваемых актов управления, так и по их правовому содержанию.

2. Система органов государственного  управления

в сфере охраны и использования земель

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции.

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, – развитие экономики, управление развитием социальной сферы (здравоохранение, образование и др.), культуры, обороны, космоса и т.д.

Общее управление носит территориальный характер и касается всех собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков, осуществляющих свою деятельность в пределах территории всей страны, субъекта РФ или территории местного самоуправления.

Такое управление осуществляют органы общей компетенции, к которым относятся Президент РФ, Правительство РФ, органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления в пределах их компетенции.

Деятельность Президента России в данной сфере регулируется многими нормативными правовыми актами, и прежде всего - Конституцией РФ (ст. 80, 83 и др.).

В настоящее время создана трехзвенная система федеральных органов исполнительной власти, структура и правовая регламентация которой содержится в указе Президента РФ от 14. 09 2018 г. № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти».

К специальным органам обладающим наибольшим объемом полномочий в области управления охраной и использованием земель является Министерство экономического развития, которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере анализа и прогнозирования социально-экономического развития,

 развития предпринимательской деятельности,

 защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля,

 земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения, а также перевода земель водного фонда и земель особо охраняемых территорий и объектов (в части, касающейся земель особо охраняемых природных территорий) в земли другой категории), государственного кадастра недвижимости,

осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности,

 государственной кадастровой оценки,

 государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения),

государственной регистрации прав на недвижимое имущество,

геодезии и картографии.

В его ведении находится Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии на основании постановления Правительства РФ от 1 июня 2009 г. № 457 (ред. от 12.02.2017 г.) «О Федеральной службе государственной регистрации, кадастре и картографии», а также Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее на основании постановления Правительства от 5 июня 2008 г. № 432 (ред. от 28.09.2018 г.) «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом».

В полномочия Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии входят:

государственную регистрацию прав на недвижимое имущество;

ведение Единого государственного реестра недвижимости и предоставление сведений, содержащихся в нем;

государственный кадастровый учет недвижимого имущества;

ведение государственного реестра кадастровых инженеров, а также реестра государственных регистраторов прав;

кадастровое деление территории Российской Федерации на кадастровые округа, кадастровые районы и кадастровые кварталы;

федеральный государственный надзор в области землеустройства;

государственный мониторинг земель в Российской Федерации (за исключением земель сельскохозяйственного назначения);

государственный земельный надзор;

определение кадастровой стоимости объектов недвижимости при осуществлении государственного кадастрового учета ранее не учтенных объектов недвижимости, включении в Единый государственный реестр недвижимости сведений о ранее учтенном объекте недвижимости или внесении в Единый государственный реестр недвижимости соответствующих сведений при изменении качественных и (или) количественных характеристик объектов недвижимости, влекущем за собой изменение их кадастровой стоимости;

создание комиссий по рассмотрению споров о результатах определения кадастровой стоимости;

организует:

проведение землеустройства в соответствии с решениями федеральных органов государственной власти;

подготовку землеустроительной документации для делимитации и демаркации государственной границы Российской Федерации, а также для установления границ субъектов Российской Федерации, границ муниципальных образований;

обеспечивает соблюдение порядка ведения Единого государственного реестра недвижимости;

составляет в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, протоколы об административных правонарушениях, рассматривает в установленном порядке дела об административных правонарушениях и назначает административные наказания;

проводит государственную экспертизу землеустроительной документации;

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом, действующее на основании Положения «О Федеральном агентстве по управлению государственным имуществом», утвержденном постановлением Правительства РФ от 5 июня 2008 г. № 432 (ред. от 28.09.2018 г.), является уполномоченным органом исполнительной власти в области приватизации и наделено полномочиями собственника в отношении федерального имущества, необходимого для обеспечения исполнения функций федеральных органов государственной власти.

Министерство сельского хозяйства РФ (Постановление Правительства РФ от 12.06.2008 № 450 (ред. от 16.08.2018) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции:

по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая животноводство (в том числе разведение одомашненных видов и пород рыб, включенных в Государственный реестр охраняемых селекционных достижений), ветеринарию, обращение лекарственных средств для ветеринарного применения, растениеводство, карантин растений, мелиорацию земель, плодородие почв, регулирование рынка сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия, пищевую и перерабатывающую промышленность, поддержку экспорта продукции агропромышленного комплекса, устойчивое развитие сельских территорий, безопасное обращение с пестицидами и агрохимикатами;

по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель;

по управлению государственным имуществом на подведомственных предприятиях и учреждениях.

Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору в соответствии с постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 (ред. от 06.07.2018) «О Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору» осуществляет функцию экологической экспертизы.

Федеральная служба надзора в сфере природопользования согласно постановлению Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 400 (ред. от 05.10.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования и внесении изменений в постановление Правительства Российской Федерации от 22 июля 2004 г. № 370» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования, а также в пределах своей компетенции в области охраны окружающей среды, в том числе в части, касающейся ограничения негативного техногенного воздействия, в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов) и государственной экологической экспертизы.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), действующая на основании положения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 (24.04.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере защиты прав потребителей, разработке и утверждению государственных санитарно-эпидемиологических правил и гигиенических нормативов, а также по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора и федерального государственного надзора в области защиты прав потребителей.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) согласно положению, утвержденному постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 327 (ред. от 11.04.2018) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору» является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере ветеринарии, обращения лекарственных средств для ветеринарного применения, карантина и защиты растений, безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, обеспечения плодородия почв, обеспечения качества и безопасности зерна, крупы, комбикормов и компонентов для их производства, побочных продуктов переработки зерна, земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, оборот которых регулируется Федеральным законом "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения)", функции по защите населения от болезней, общих для человека и животных.

Исходя из полномочий органов государственной власти можно выделить следующие  функции управления в области охраны и использования земель.

3. Функции государственного управления в сфере

использования и охраны земель

Термин "функция" (от латинского-исполнение, осуществление) означает обязанность, круг деятельности, назначение, роль Функции управления - это относительно обособленные направления управленческой деятельности, которые дают ь осуществлять определенное влияние на объект управления с целью решения поставленной задачи, это также направления управленческой деятельности, имеющих правоустанавливающий характер.

Определение содержания функций управления и их четкая классификация необходимые для разработки рациональных основ системы управления.

Функции государственного управления в соответствующей сфере различают по критериям: за органами, которые осуществляют; местом и значением в управленческом процессе; юридическими последствиями, которые влекут их осуществления и т.д.

Функциями государственного управления в сфере использования и охраны земель являются:

- государственный земельный надзор;

- мониторинг земель.

- государственный кадастровый учет недвижимости;

- государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними;

 - территориальное планирование использования земель;

- резервирование земель;

- изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд;

- перевод земель из одной категории в другую;

- землеустройство.

                       Государственный земельный надзор

Согласно статье 71 Земельного кодекса РФ, под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Государственный земельный надзор осуществляется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти согласно их компетенции в соответствии с настоящим Кодексом, законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и Федеральным законом от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Также статьей 72 Земельного кодекса РФ закреплено осуществление муниципального и общественного земельного контроля

Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением установленного порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель.

Производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе осуществления хозяйственной деятельности на земельном участке в соответствии с положением статьи 73 Земельного кодекса РФ. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в уполномоченный орган государственного земельного надзора или уполномоченный орган муниципального земельного контроля в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Мониторинг земель

В соответствии со статьей 67 Земельного кодекса РФ - государственный мониторинг земель является частью государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) и представляет собой систему наблюдений за состоянием земель, которое должно быть непрерывным.

Порядок организации государственного экологического мониторинга установлен Постановлением Правительства РФ от 9 августа 2013 г. № 681                    «О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)» (вместе с Положением о государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном фонде данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды)). Общая координация работ по организации и функционированию единой системы мониторинга осуществляется Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Информация, содержащаяся в базах данных подсистем единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды), в части государственного мониторинга земель должна включать:

результаты сбора информации о состоянии земель, наблюдений за использованием земель исходя из их целевого назначения и разрешенного использования;

результаты анализа и оценки качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов, оценки изменения состояния земель по результатам наблюдений;

прогноз изменения состояния земель, последствий негативных процессов.

Объектами государственного мониторинга земель являются все земли в Российской Федерации, и законодатель не делает никаких исключений.

Задачами государственного мониторинга земель являются:

1) своевременное выявление изменений состояния земель, оценка этих изменений, прогноз и выработка рекомендаций о предупреждении и об устранении последствий негативных процессов;

2) информационное обеспечение государственного земельного надзора, иных функций государственного и муниципального управления земельными ресурсами, а также землеустройства;

3) обеспечение граждан информацией о состоянии окружающей среды в части состояния земель.

В соответствии с п. 3 комментируемой статьи в зависимости от целей наблюдения и наблюдаемой территории государственный мониторинг земель может быть федеральным, региональным и локальным. Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Причем эти программы могут приниматься по отдельным категориям земель, в зависимости от необходимости срочных защитных мероприятий, например, для сохранения земель сельхозназначения.

Порядок осуществления государственного мониторинга земель устанавливается уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти.

Постановлением Правительства Утверждено

постановлением Правительства

Российской Федерации

от 9 августа 2013 г. N 681

ПОЛОЖЕНИЕ

О ГОСУДАРСТВЕННОМ ЭКОЛОГИЧЕСКОМ МОНИТОРИНГЕ

(ГОСУДАРСТВЕННОМ МОНИТОРИНГЕ ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ)

И ГОСУДАРСТВЕННОМ ФОНДЕ ДАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННОГО

ЭКОЛОГИЧЕСКОГО МОНИТОРИНГА (ГОСУДАРСТВЕННОГО

МОНИТОРИНГА ОКРУЖАЮЩЕЙ СРЕДЫ)

в котором устанавливается порядок осуществления государственного мониторинга земель в Российской Федерации (далее именуется - мониторинг), являющегося частью государственного мониторинга окружающей среды. Мониторинг осуществляется Федеральной службой земельного кадастра России во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

Мониторинг осуществляется исходя из единой системы показателей на основе методических и нормативно-технических документов, утверждаемых Федеральной службой кадастра, геодезии и картографии России по согласованию с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти.

Получение информации при осуществлении мониторинга может производиться с использованием:

а) дистанционного зондирования (съемки и наблюдения с космических аппаратов, самолетов, с помощью средств малой авиации и других летательных аппаратов);

б) сети постоянно действующих полигонов, эталонных стационарных и иных участков, межевых знаков и т.п.;

в) наземных съемок, наблюдений и обследований (сплошных и выборочных);

г) соответствующих фондов данных.

Съемки, наблюдения и обследования, осуществляемые в ходе проведения мониторинга, в зависимости от срока и периодичности проведения делятся на:

а) базовые (проводятся для получения данных о состоянии земель на момент начала ведения мониторинга);

б) периодические (проводятся для получения данных о состоянии земель за определенный период - раз в 3 года и более);

в) оперативные (проводятся для получения данных о состоянии земель на текущий момент)

Приказ Минсельхоза России от 24.12.2015 N 664
"Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения"
(Зарегистрировано в Минюсте России 21.03.2016 N 41470)

Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга земель сельскохозяйственного назначения, предоставляется оператору государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. N 681 "О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей среды) и государственном...

Приказ Минэкономразвития России от 26.12.2014 N 852
"Об утверждении Порядка осуществления государственного мониторинга земель, за исключением земель сельскохозяйственного назначения" (Зарегистрировано в Минюсте России 13.02.2015 N 35994)

Информация, полученная при осуществлении государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения) предоставляется оператору государственного фонда данных государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды) в порядке, установленном постановлением Правительства Российской Федерации от 9 августа 2013 г. N 681 "О государственном экологическом мониторинге (государственном мониторинге окружающей...

Государственная регистрация прав на земельные участки .

Требование о государственной регистрации прим на недвижимое имущество, в том числе на земельные участки и предусмотрено в ст. 131 ГК РФ. Право собственности и другие вещные права на недвижимые вещи, ограничения этих прав, их возникновение, переход и прекращение подлежат государствен­ной рeгистрации учреждениями юстиции в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Порядок осуществления этой функции регулируется Федеральным за­коном «О государственной регистрации недвижимости» принятый в 2015 году.

Целью государственной регистрации прав на недвижимость яв­ляется обеспечение гарантий устойчивости оборота недвижимого имущества со стороны государства. Средством достижения этой цели служит создание и функционирование единой для всей стра­ны информационной системы, отражающей зарегистрированные права на недвижимость.

. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения, возникающие в связи с осуществлением на территории Российской Федерации государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, подлежащих в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной регистрации, государственного кадастрового учета недвижимого имущества, подлежащего такому учету согласно настоящему Федеральному закону, а также ведением Единого государственного реестра недвижимости и предоставлением предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости.

2. Единый государственный реестр недвижимости является сводом достоверных систематизированных сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, о зарегистрированных правах на такое недвижимое имущество, основаниях их возникновения, правообладателях, а также иных установленных в соответствии с настоящим Федеральным законом сведений.

3. Государственная регистрация прав на недвижимое имущество - юридический акт признания и подтверждения возникновения, изменения, перехода, прекращения права определенного лица на недвижимое имущество или ограничения такого права и обременения недвижимого имущества (далее - государственная регистрация прав).

4. Государственная регистрация прав осуществляется посредством внесения в Единый государственный реестр недвижимости записи о праве на недвижимое имущество, сведения о котором внесены в Единый государственный реестр недвижимости.

5. Государственная регистрация права в Едином государственном реестре недвижимости является единственным доказательством существования зарегистрированного права. Зарегистрированное в Едином государственном реестре недвижимости право на недвижимое имущество может быть оспорено только в судебном порядке.

(часть 5 в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 361-ФЗ)

6. Государственной регистрации подлежат право собственности и другие вещные права на недвижимое имущество и сделки с ним в соответствии со статьями 130, 131, 132, 133.1 и 164 Гражданского кодекса Российской Федерации. В случаях, установленных федеральным законом, государственной регистрации подлежат возникающие, в том числе на основании договора, либо акта органа государственной власти, либо акта органа местного самоуправления, ограничения прав и обременения недвижимого имущества, в частности сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда, наем жилого помещения.

7. Государственный кадастровый учет недвижимого имущества - внесение в Единый государственный реестр недвижимости сведений о земельных участках, зданиях, сооружениях, помещениях, машино-местах, об объектах незавершенного строительства, о единых недвижимых комплексах, а в случаях, установленных федеральным законом, и об иных объектах, которые прочно связаны с землей, то есть перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно (далее также - объекты недвижимости), которые подтверждают существование такого объекта недвижимости с характеристиками, позволяющими определить его в качестве индивидуально-определенной вещи, или подтверждают прекращение его существования, а также иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений об объектах недвижимости (далее - государственный кадастровый учет).

(в ред. Федерального закона от 03.07.2016 N 315-ФЗ)

.

Закон признает этот акт единственным доказательством суще­ствования зарегистрированного права. Однако следует иметь в виду, что зарегистрированное право на недвижимое имущество (земельный участок) может быть оспорено в судебном порядке.

Государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним осуществляют федеральный орган в области госу­дарственной регистрации и его территориальные органы (ст. 9 указанного Закона) — Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии.

За государственную регистрацию прав взимается государственная пошлина в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах.

Предметом регистрации согласно ст. 131 ГК РФ применительно к земельным участкам яв­ляются право собственности, право пожизненного наследуемого вла­дения, право постоянного пользования, ипотека, сервитуты, а также иные права в случаях, предусмотренных ГК РФ и иными законами. Согласно ст. 164 ГК РФ предметом государственной регистрации являются также сделки с землей и другим недвижимым имущест­вом, требующие государственной регистрации.

Государственной регистрации подлежат ограничения и обремене­ния, т. е. установленные законом или уполномоченными органами в предусмотренном законом порядке условия, запрещения, стесняю­щие обладателя при осуществлении права собственности либо иных вещных прав на конкретный объект недвижимого имущества (серви­тут, ипотека, доверительное управление, аренда, арест имущества и др.).

анной статьи).

Территориальное планирование использования земель

Планирование использования земель осуществляется в рамках территориального планирования — особой функции управления, предусмотренной ГсК РФ.

Задачи территориального планирования заключаются в том, чтобы обеспечить прогнозируемое, организованное экономическое развитие путем использования территорий для разнообразных целей: размещения различного рода хозяйственных, транс­портных и иных объектов, эксплуатации имеющихся природных ресурсов, создания особо охраняемых природных территорий и т. д. в соответствии с определенными планами. Принципиально важным является то, что эти планы должны основываться на учете существующих природных, социальных и экономических условий. Цели территориального планирования заключаются в том, чтобы обеспечить устойчивое развитие территорий, функционирование экономической инфраструктуры и сохранить окружающую при­родную среду.

Задачи территориального планирования должны отражать ре­ально существующие интересы населения, способствовать реше­нию социальных, экономических и экологических проблем.

Развитие территорий невозможно без использования земель, поэтому планирование использования и охраны земель осуществ­ляется посредством территориального планирования. Территори­альное планирование использования земель — лишь часть содер­жания территориального планирования как функции управления.

В нашей стране территориальное планирование определяется как планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий (п. 2 ст. 1 ГсК РФ). Территориальное планирование — это один из видов градо­строительной деятельности, т. е. деятельности по развитию терри­торий, в том числе городов и иных поселений (п. 1 указанной ста­тьи).

В документах территориального планирования определяется назначение территорий исходя из совокупности социальных, эко­номических, экологических и иных факторов в целях устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной ин­фраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объедине­ний, Российской Федерации, субъектов РФ, муниципальных об­разований (п. 1 ст. 9 ГсК РФ).

В результате территориального планирования должны выде­ляться, во-первых, функциональные зоны; во-вторых, зоны планируе­мого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд; в-третьих, зоны с особыми ус­ловиями использования территорий.

Порядок разработки и утверждения документов территориального планирования. Цели территориального планирования и способы их достижения отражаются в документах территориального планиро­вания, которые подразделяются на документы территориального планирования России, субъектов РФ и муниципальных образова­ний.

Согласно ст. 10 ГсК РФ документами территориального плани­рования России являются схемы территориального планирования Российской Федерации в областях: развития федерального транс­порта, путей сообщения, информации и связи; обороны страны и безопасности государства; развития энергетики; использования и охраны лесного фонда; использования и охраны водных объектов; развития и размещения особо охраняемых природных территорий федерального значения; и т. д.

Схемы территориального планирования Российской Федера­ции могут включать карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения, напри­мер объектов федеральных энергетических систем, атомной энер­гии, обороны и безопасности, федерального транспорта, путей сообщения, информатики и связи и т. д.

Подготовка проектов схем осуществляется на основании ре­зультатов инженерных изысканий в соответствии с требованиями технических регламентов, а также с учетом предложений заинтере­сованных лиц (ст. 11 ГсК РФ).

Проекты схем территориального планирования до их утверж­дения подлежат обязательному согласованию с заинтересованны­ми органами исполнительной власти субъектов РФ. Проекты под­лежат опубликованию в установленном порядке не менее чем за три месяца до их утверждения. Они также могут размещаться на официальном сайте Правительства РФ в Интернете. Это преду­смотрено для того, чтобы заинтересованные лица имели возмож­ность представить свои предложения по проектам.

Схемы территориального планирования Российской Федера­ции и внесение в них изменений утверждаются Правительст­вом РФ. Схемы подлежат опубликованию в порядке, установлен­ном для официального опубликования нормативных правовых ак­тов, иных официальных документов.

Владельцы земельных участков и объектов капитального строи­тельства, если их права и законные интересы нарушаются или мо­гут быть нарушены в результате утверждения схем территориаль­ного планирования, вправе их оспорить в судебном порядке. Орга­ны государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования страны.

Законодательно определены процедуры подготовки, согласова­ния, утверждения и реализации генеральных планов. Статья 24 ГсК РФ предусматривает, что проект генерального плана подле­жит обязательному рассмотрению на публичных слушаниях. Про­токолы публичных слушаний по проекту генерального плана, за­ключение об их результатах являются обязательным приложением к проекту генерального плана. Представительный орган местного самоуправления поселения или городского округа с учетом прото­колов публичных слушаний и заключения об их результатах при­нимает решение об утверждении или отклонении проекта гене­рального плана. Порядок проведения публичных слушаний опре­делен в ст. 28 ГсК РФ.

Следует отметить, что результаты публичных слушаний не име­ют юридически обязательного значения. Юридическое значение имеет факт проведения публичных слушаний.

Федеральные органы исполнительной власти, органы исполни­тельной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, объединения граждан по собственной инициативе могут напра­вить проекты документов территориального планирования на го­сударственную экспертизу. Расходы, связанные с проведением го­сударственной экспертизы, несут лица, по инициативе которых проект направлен на государственную экспертизу. Государствен­ная экспертиза проводится федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на проведение государственной экспер­тизы проектов документов территориального планирования, или подведомственным ему государственным учреждением.

Результатом государственной экспертизы является заключение о соответствии или несоответствии проекта требованиям техниче­ских регламентов и рациональной организации территории. Следует отметить, что направление проекта на государственную эксперти­зу или получение отрицательного заключения не являются препятствием для утверждения документа территориального планирова­ния. Хотя заключение государственной экспертизы не имеет ника­кого правового значения, тем не менее оно может быть оспорено заинтересованными лицами в судебном порядке.

Порядок проведения государственной экспертизы проектов до­кументов территориального планирования, размер платы за прове­дение государственной экспертизы и порядок ее взимания уста­навливаются Правительством РФ.

Правовое значение документов территориального планирова­ния заключается в следующем. Они являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправле­ния при принятии ими решений и реализации таких решений.

Не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании зе­мель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов террито­риального планирования, за исключением случаев, предусмотрен­ных федеральными законами (п. 3, 4 ст. 9 ГсК РФ).

Резервирование земель

Резервирование земель для го­сударственных и муниципальных нужд осуществляется в общест­венных интересах. Эта функция управления ориентирована на то, чтобы создать наиболее благоприятные условия для изменения правового режима зарезервированных земель в будущем в резуль­тате возможного их изъятия для государственных или муници­пальных нужд, путем минимизации затрат общества на компенса­цию убытков лицам, у которых изымаются земельные участки.

Резервирование земель происходит согласно ст. 70 ЗК РФ в случаях, предусмотренных ст. 49 этого Кодекса (т. е. в случаях предполагаемого изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд), а земель, находящихся в государ­ственной или муниципальной собственности и не предоставлен­ных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием осо­бо охраняемых природных территорий, строительством водохра­нилищ и иных искусственных водных объектов.

Земли резервируются для строительства и реконструкции объ­ектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта (п. 7 ст. 90 ЗК РФ). Для создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предпола­гается объявить землями особо охраняемых природных террито­рий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем вы­купа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности (п. 5 ст. 95 ЗК РФ). Согласно п. 3 ст. 102 ЗК РФ для строительства водо­хранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель.

Установление порядка резервирования земель для государст­венных и муниципальных нужд относится согласно ст. 9 ЗК РФ к полномочиям Российской Федерации. Принятие решений о ре­зервировании земель ст. 9—11 этого Кодекса относят соответст­венно к полномочиям Федерации, субъектов РФ и органов мест­ного самоуправления.

Резервирование земель возможно в зонах планируемого разме­щения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, а также в пределах иных территорий, необходимых в соответствии с федеральными законами для обес­печения государственных или муниципальных нужд.

Земли для государственных или муниципальных нужд могут ре­зервироваться на срок не более семи лет. Допускается резервирова­ние земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, для строительства автомобильных дорог, железных дорог и других линейных объектов на срок до 20 лет (ст. 70 ЗК РФ).

Положение о резервировании земель для государственных или муниципальных нужд утверждено постановлением Правительст­ва РФ от 22 июля 2008 г. № 561.

На основании реше­ния о резервировании земель могут быть согласно ст. 56 ЗК РФ ус­тановлены различного рода ограничения по использованию зе­мель, ведению хозяйственной и иной деятельности в связи с тем, что в будущем предполагается изъять зарезервированные земли для государственных или муниципальных нужд. Решение о резер­вировании земель как юридический факт само по себе не является ограничением прав на земельные участки. Содержание правового режима резервирования заключается в том, что на основании ре­шения о резервировании земель могут быть установлены ограни­чения земельных прав.

Содержание режима резервирования земель определено в ст. 56 ЗК РФ со ссылкой на ст. 40 этого Кодекса, в соответствии с которой права собственника земельного участка возводить на участ­ке здания, строения, сооружения, проводить на участке ороситель­ные, осушительные, культуртехнические и другие мелиоративные работы, строить пруды и иные водные объекты могут быть ограни­чены в связи с резервированием земель. Конкретные ограничения права собственности и иных вещных прав на земельные участки в связи с резервированием земель устанавливаются ЗК РФ и други­ми федеральными законами. Все ограничения прав владельцев зе­мельных участков делятся на две группы: 1) установленные в са­мом решении о резервировании; 2) предусмотренные федераль­ным законом.

Резервирование земель для государственных и муниципальных нужд допускает возможность установления следующих ограниче­ний.

Во-первых, если собственник земельного участка, землепользо­ватель, землевладелец, арендатор земельного участка строит на участке или проводит иные улучшения земельного участка, распо­ложенного в границах зарезервированных земель, после того, как эти лица информированы о резервировании земель, они несут риск отнесения на них затрат и убытков, связанных со строитель­ством или улучшением земельного участка (п. 8 ст. 31 ЗК РФ). Ус­ловием применения этой правовой нормы является юридический факт надлежащего информирования собственника участка о ре­зервировании. Если это условие не соблюдено, то данная правовая норма не может быть применена.

Вывод об обязанности соответствующих органов информиро­вать заинтересованных лиц о резервировании обусловлен правовой природой этого правового акта. Решение о резервировании являет­ся ненормативным правовым актом индивидуального характера, который затрагивает права конкретных лиц — обладателей прав на земельные участки.

Во-вторых, действует запрет на предоставление зарезервиро­ванных земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частную собственность (п. 4 ст. 28 ЗК РФ; п. 8 ст. 28 Федерального закона «О приватизации го­сударственного и муниципального имущества»).

Ограничение прав на землю подлежит государственной регист­рации в порядке, установленном Федеральным законом «О госу­дарственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (п. 6 ст. 56 ЗК РФ). На основании ст. 4 этого Закона ограни­чения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникаю­щие на основании договора либо акта органа государственной вла­сти или акта органа местного самоуправления, подлежат государ­ственной регистрации.

Изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

Объективно существующие потребности экономического и социального развития вызывают необходи­мость перераспределения земель, изъятия их у одних лиц и, когда это обусловлено общественными интересами, предоставления другим лицам. Если исключить такую возможность, это затормо­зит общественное развитие. Нельзя будет построить дороги, элек­тростанции, заводы и другие объекты, поскольку земли уже заня­ты, находятся в чьей-то собственности, используются на иных ос­нованиях. Решать проблемы экономического развития за счет изъятия земель, находящихся в публичной собственности, можно лишь отчасти. Изъятие для государственных или муниципальных нужд земельных участков, находящихся в частной собственности или используемых на иных титулах, является тем правовым инст­рументом, с помощью которого государство имеет возможность принудительно отчуждать земельные участки и использовать их в интересах общества.

Изъятие может быть осуществлено в двух формах: путем выкупа и без такового. Изъятие в форме выкупа происходит в том случае, когда земельный участок принудительно отчуждается у его собст­венника и переходит в собственность другого лица. Это случаи принудительного отчуждения частного земельного участка для нужд Федерации, ее субъекта, муниципального образования или случаи принудительного отчуждения, например, муниципального земельного участка для нужд Российской Федерации. Если же, предположим, изымаются земли лесного фонда для нужд страны, то никакого выкупа за изымаемый лесной участок не требуется, поскольку эти земли находятся в федеральной собственности. Не требуется выкупа и при изъятии земель, находящихся в собствен­ности субъекта РФ, для нужд субъекта РФ.

Согласно ч. 3 ст. 35 Конституции РФ никто не может быть ли­шен своего имущества иначе как по решению суда. Принудитель­ное отчуждение имущества для государственных нужд возможно только при условии предварительного и равноценного возмеще­ния. Это означает, что земельный участок может быть изъят у собственника при соблюдении обязательных условий: только по решению суда; только в целях использования изымаемого земель­ного участка в публичных интересах, т. е. для удовлетворения го­сударственных или муниципальных нужд; убытки должны быть возмещены собственнику до момента фактического изъятия; раз­мер возмещенных убытков должен быть равноценным, т. е. спра­ведливым — соответствующим рыночным ценам на данный зе­мельный участок.

Для государственных или муниципальных нужд могут быть изъ­яты земли любых категорий, кроме тех, в отношении которых ус­тановлены ограничения на изъятие или запрет на изъятие, напри­мер земли природно-заповедного фонда. Нельзя также изъять зем­ли запаса, поскольку они никому не предоставлены.

Изъятие земельных участков для государственных или муници­пальных нужд должно быть основано на результатах территори­ального планирования, т. е. на утвержденных в установленном по­рядке документах территориального планирования.

Изъятие земельного участка непосредственно связано с предо­ставлением его и переводом земель из одной категории в другую. Согласно ст. 6 Федерального закона «О переводе земель или зе­мельных участков из одной категории в другую» в случае необхо­димости изменения целевого назначения земельного участка в связи с его изъятием, в том числе путем выкупа, для государствен­ных или муниципальных нужд перевод этого земельного участка из состава земель одной категории в другую осуществляется после его изъятия, выкупа. Исполнительные органы государственной власти или органы местного самоуправления до предоставления заинтересованным гражданину¹ или юридическому лицу изъятого, в том числе путем выкупа, земельного участка обязаны осущест­вить его перевод из состава земель определенной категории в кате­горию, обеспечивающую разрешенное использование этого зе­мельного участка по целевому назначению.

Изъятие земельных участков для государственных или муници­пальных нужд — это функция управления, посредством которой производится перераспределение земель путем прекращения прав на землю, для удовлетворения общественных интересов при отсут­ствии иных вариантов размещения соответствующих объектов.

Основания изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд. В законодательстве нет определения понятия «государственные или муниципальные нужды». Суть этого понятия разъясняется в п. 20 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 2 июля 2009 г. № 14 «О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при применении Жилищного кодекса Российской Феде­рации».                                      Под государственными или муниципальными нуждами при изъятии земельных участков следует понимать потребности Рос­сийской Федерации, субъекта РФ или муниципального образова­ния, связанные с обстоятельствами, установленными, соответст­венно, федеральными законами или законами субъектов РФ, удов­летворение которых невозможно без изъятия земельных участков (например, выполнение международных обязательств Российской Федерации, размещение объектов государственного или муници­пального значения при отсутствии других вариантов их размеще­ния, застройка в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений). Вряд ли это определение разъясняет понятие «государственные или муниципальные нужды», поскольку суть его сводится к возможности размещения объектов, которые имеют го­сударственное или муниципальное значение.

Так, в ст. 49 ЗК РФ определены основания изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Принудительное изъятие (выкуп) допускается только в исключительных случаях.

Процедура изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд

 Процедурные вопросы урегулированы в ст. 55 ЗК РФ. Предусмотрено, что принудительное отчуждение (выкуп) земельного участка, т. е. участка, находящегося в частной соб­ственности, возможно только при условии предварительного и равноценного возмещения и только по решению суда.

Порядок выкупа земельных участков регулируется также граж­данским законодательством. В соответствии со ст. 279 ГК РФ зе­мельный участок может быть изъят у собственника для государст­венных или муниципальных нужд путем выкупа. Выкуп для госу­дарственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается только с согласия собственника.

Выкуп осуществляется Российской Федерацией, или субъек­том РФ, или муниципальным образованием в зависимости оттого, для чьих нужд изымается земля. Предусмотрено, что решение об изъятии земельного участка для государственных или муници­пальных нужд принимается федеральными органами исполни­тельной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В случае изъятия собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия письменно уведом­лен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муници­пальных нужд подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. При этом собственник должен быть извещен о проведенной регистра­ции с указанием ее даты.

Собственник земельного участка с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглаше­ния или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и произ­водить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его целевым назначением. Однако собст­венник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и соору­жений на земельном участке в указанный период.

Гарантии прав на землю при изъятии земельных участков для госу­дарственных или муниципальных нужд

При изъятии земельного участка его собственнику, владельцу, пользователю, арендатору должны быть возмещены все причиненные убытки, в том числе упущенная выгода (ст. 57 ЗК РФ). Особые гарантии закреплены в ст. 63 ЗК РФ. Предусмотрено, что изъятие земельных участков, в том числе путем их выкупа, для государственных или муниципаль­ных нужд осуществляется: после предоставления по желанию лиц, у которых изымаются, в том числе выкупаются, земельные участки, равноценных земель­ных участков;

возмещения стоимости жилых, производственных и иных зда­ний, строений, сооружений, находящихся на изымаемых земель­ных участках;

возмещения в полном объеме убытков, в том числе упущенной выгоды.

Как отмечалось выше, собственники земельных участков, зем­лепользователи, землевладельцы, арендаторы земельных участков не позднее чем за один год до предстоящего изъятия должны быть уведомлены об этом исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, принявшими реше­ние об изъятии. Изъятие земельных участков до истечения года со дня получения уведомления допускается только с согласия собст­венников, землепользователей, землевладельцев, арендаторов зе­мельных участков.

Особо следует отметить, что расходы, понесенные лицами, ис­пользующими земельные участки, по строительству на участке зданий капитального типа и проведению других работ, существен­но повышающих стоимость земли, после уведомления о предстоя­щем изъятии, возмещению не подлежат.

Собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок (п. 4 ст. 63 ЗК РФ).

Размер платы за изымаемый земельный участок, т. е. выкупная цена, сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка, в которое включается обязательство Рос­сийской Федерации, субъекта РФ или муниципального образова­ния уплатить выкупную цену за изымаемый участок. В выкупную цену включаются рыночная стоимость земельного участка и нахо­дящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику изъятием земельного участка, вклю­чая те, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенную вы­году. Допускается предоставление взамен изымаемого земельного участка по соглашению с собственником другого участка с зачетом его стоимости в выкупную цену.

Если собственник не согласен с решением об изъятии у него зе­мельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа, то орган, принявший решение об изъятии, мо­жет предъявить иск о выкупе земельного участка в суд. Иск может быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собст­веннику участка уведомления об изъятии (ст. 282 ГК РФ).

Согласно п. 4 ст. 57 ЗК РФ при расчетах размеров возмещения убытки собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков определяются с учетом стоимости их имущества надень, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков.

Орган местного самоуправления должен информировать собст­венников земельных участков об их возможном выкупе (п. 4 ст. 31 ЗК РФ). Соответственно факт информирования заинтересован­ных лиц о вероятном изъятии является причиной уменьшения ре­альной рыночной стоимости участка. Поэтому в случае последую­щего изъятия участка его собственнику никогда не будет компен­сирована рыночная стоимость земельного участка, которая существовала до момента такого информирования.

Правила возмещения убытков, причиненных изъятием или вре­менным занятием земельных участков, ограничением прав собст­венников земельных участков, землепользователей, землевладель­цев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утверждены поста­новлением Правительства РФ от 7 мая 2003 г. № 262.

Перевод земель из одной категории в другую

Перевод земель из одной категории в другую представляет собой процеду­ру, результатом которой является изменение целевого назначения земельного участка вследствие включения его в состав иной кате­гории земель.

Общие положения, касающиеся перевода земель из одной кате­гории в другую, отражены в ст. 8 ЗК РФ. В Федеральном законе «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» урегулирован порядок осуществления рассматриваемой функции управления. Для перевода земель или земельных участков из одной катего­рии в другую заинтересованное лицо подает ходатайство о перево­де в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления (ст. 2 названного Закона).

Допускается подача ходатайства о переводе земель из одной ка­тегории в другую. Содержание такого ходатайства и состав прила­гаемых к нему документов устанавливаются органами государст­венной власти субъектов РФ в отношении земель сельскохозяйст­венного назначения, за исключением земель, находящихся в собственности Российской Федерации, и уполномоченным Пра­вительством РФ федеральным органом исполнительной власти в отношении иных земель.

Возможно подать ходатайство о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую. В таком ходатайстве ука­зываются кадастровый номер земельного участка; категория зе­мель, в состав которых входит земельный участок, и категория зе­мель, перевод в состав которых предполагается осуществить; обос­нование перевода земельного участка из состава земель одной категории в другую; права на земельный участок.

К ходатайству о переводе земельных участков из состава земель одной категории в другую прилагаются выписка из государствен­ного кадастра недвижимости; копии документов, удостоверяющих личность заявителя; выписка из Единого государственного реест­ра прав на недвижимое имущество и сделок с ним о правах на зе­мельный участок; заключение государственной экологической экспертизы, если ее проведение предусмотрено федеральными за­конами; согласие владельца земельного участка на перевод зе­мельного участка.

В рассмотрении ходатайства может быть отказано в случаях, ес­ли с ним обратилось ненадлежащее лицо; к ходатайству приложе­ны документы, состав, форма или содержание которых не соответ­ствуют требованиям земельного законодательства.

По результатам рассмотрения ходатайства исполнительным ор­ганом государственной власти или органом местного самоуправле­ния принимается акт о переводе земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо акт об отказе в переводе. Акт о переводе либо об отказе в переводе направ­ляется заинтересованному лицу. Указанный акт может быть обжа­лован в суд.

В удовлетворении ходатайства о переводе может быть отказано, если федеральными законами ограничен перевод земель либо ус­тановлен запрет на такой перевод; получено отрицательное заклю­чение государственной экологической экспертизы; установлено несоответствие испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, земле­устроительной документации.

Перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую считается состоявшимся с момента внесения изменений о таком переводе в записи Единого государ­ственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Причем переоформления правоустанавливающих документов на земельные участки, в отношении которых приняты акты о перево­де, не требуется.

Отнесение земель к соответствующей категории

Категория зе­мель указывается: в актах федеральных органов исполнительной власти, актах органов исполнительной власти субъектов РФ и ак­тах органов местного самоуправления о предоставлении земель­ных участков; договорах, предметом которых являются земельные участки; государственном кадастре недвижимости; документах о государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; иных документах (п. 2 ст. 8 ЗК РФ).

Статья 14 Федерального закона «О переводе земель или земель­ных участков из одной категории в другую» предусматривает, что отнесение земель или земельных участков к одной из установлен­ных ЗК РФ категорий земель является обязательным.

Если категория земель указана не в документах государственно­го кадастра недвижимости, а в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, то вносятся соответствующие изменения в документы госу­дарственного кадастра недвижимости и записи Единого государст­венного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним по заявлениям владельцев земельных участков.

В случае противоречия между данными о принадлежности зе­мельных участков к землям определенной категории, указанными в документах государственного кадастра недвижимости, и данны­ми, указанными в правоустанавливающих документах на земельные участки или документах, удостоверяющих права на землю, ес­ли такие документы получены до вступления в силу указанного За­кона, отнесение земельных участков к землям определенной категории осуществляется на основании данных, указанных в пра­воустанавливающих документах или документах, удостоверяющих права на землю, по заявлениям владельцев земельных участков.

Если категория земель не указана в документах государственно­го кадастра недвижимости, правоустанавливающих документах или документах, удостоверяющих права на землю, то принимается нормативный правовой акт органа местного самоуправления об отнесении земельного участка к землям определенной категории в зависимости от цели использования, для которой он предостав­лялся.

Земельные участки, расположенные в границах населенных пунктов, подлежат отнесению к землям населенных пунктов, а вне границ населенных пунктов — к определенной категории земель в зависимости от документально подтвержденного фактического использования земельного участка.

Согласно ст. 15 указанного Закона до разграничения государст­венной собственности на землю отнесение находящихся в государ­ственной собственности земель или земельных участков к землям населенных пунктов, границы которых установлены до дня вступ­ления в силу данного Закона, осуществляется органами местного самоуправления без согласования с владельцами земельных участ­ков. В иных случаях до разграничения государственной собствен­ности на землю отнесение находящихся в государственной собст­венности земель или земельных участков к определенной катего­рии земель осуществляется органами исполнительной власти субъектов РФ или в случаях, установленных законами субъек­тов РФ, органами местного самоуправления.

Землеустройство

Одним из элементов участия государства в управлении земельными ресурсами страны является землеустройство, тесно связанное с ведением мониторинга и кадастра земель. Оно регулируется ФЗ "О землеустройстве".

Объектами землеустройства являются территории субъектов РФ, территории муниципальных образований и других административно-территориальных образований (например, ЗАТО), территориальные зоны, земельные участки, а также части указанных территорий, зон и участков.

Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости является федеральным органом исполнительной власти по государственному управлению земельными ресурсами, осуществляющим специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции по ведению кадастрового учета земель, расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества, по землеустройству, государственной кадастровой оценке земель, мониторингу земель и государственному контролю за использованием и охраной земель. Многие функции по землеустройству реализуются его территориальными органами, которые осуществляют землеустроительное обеспечение на землях, находящихся в федеральной и региональной собственности, оказание услуг в сфере землеустройства, государственного кадастрового учета, государственной кадастровой оценки земель, оценки иных объектов недвижимости, проведение экспертизы землеустроительной документации.

Землеустройство состоит из комплекса мероприятий: а) юридическое и техническое оформление прав на землю (проведение проектно-изыскательских, геодезических, съемочных мероприятий, обследования качества земли, инвентарных работ, регистрация собственности, аренды и др.); б) экономическое наполнение (земля имеет цену, представляет собой имущество, выступает как средство производства).

Землеустройство осуществляется с учетом свойств земельных участков, планирования и проектирования использования сельскохозяйственных земель, требований по охране ценных угодий и всего необходимого комплекса для плодотворного, эффективного, устойчивого землепользования. Землеустройство может быть межхозяйственным (имеет целью организацию территории нескольких собственников земли, землевладельцев, землепользователей, арендаторов), а может быть внутрихозяйственным (осуществляется на территории отдельного землепользования, принадлежащего юридическому или физическому лицу).

Порядок описания местоположения границ объектов землеустройства, порядок установления на местности границ объектов землеустройства определяется Правительством РФ.

Землеустроительная документация - документы, полученные в результате проведения землеустройства. К видам землеустроительной документации согласно ст. 19 ФЗ «О землеустройстве» относятся:

 а) генеральная схема землеустройства РФ, схемы землеустройства территорий ее субъектов, муниципальных образований, схемы использования и охраны земель;

 б) проекты улучшения сельскохозяйственных угодий, освоения новых земель, рекультивации нарушенных земель, защиты земель от негативных воздействий;

в) материалы геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и других обследований и изысканий, оценки качества земель, инвентаризации земель;

г) тематические карты и атласы состояния и использования земель.

Карта (план) объекта землеустройства является документом, отображающим в графической и текстовой формах местоположение, размер, границы объекта землеустройства и иные его характеристики, составляется с использованием сведений государственного кадастра недвижимости, картографического материала, материалов дистанционного зондирования, а также по данным измерений, полученных на местности. Форма карты (план) объекта землеустройства и требования к ее составлению устанавливаются Правительством РФ.

На сегодняшний день состав, содержание и правила оформления каждого вида землеустроительной документации регламентируются соответствующими ТУ, инструкциями, разработанными формами.

Организация и порядок проведения землеустройства

Пункт 1 ст. 69 ЗК содержит перечень лиц, которые могут быть инициаторами проведения землеустроительных мероприятий: исполнительные органы государственной власти, органы местного самоуправления, решения суда. Выражается оно в содержании изданных ими решений, на основании которых собственниками, землепользователями, землевладельцами заключаются договоры с землеустроительными и другими организациями о проведении землеустройства.

       Землеустройство проводится в обязательном порядке в случаях: изменения границ объектов землеустройства; предоставления и изъятия земельных участков; определения границ ограниченных в использовании частей объектов землеустройства; перераспределения используемых гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства; выявления нарушенных земель, а также иных случаях, предусмотренных федеральными законами (см. п. п. 4, 5 ст. 30, п. 4 ст. 34 ЗК; ст. 3 ФЗ «О землеустройстве»).

Сведения о землеустройстве являются открытыми, доступными для ознакомления всех желающих, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, специально охраняемую государством в силу важного государственного. При проведении землеустроительных работ все лица (юридические, физические), чьи права и охраняемые законом интересы могут быть затронуты, должны быть извещены письменно о дате проведения за семь календарных дней до начала работ. Заинтересованными, как правило, являются, лица, чьи земельные участки граничат с объектом землеустроительных работ, но отсутствие их, при надлежащем извещении, не препятствует проведению работ. Возникший спор такие лица вправе решить в судебном порядке (см. ст. 46 Конституции, ст. 64 ЗК, Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан»).

Землеустройство – мероприятия по изучению состояния земель, планированию и организации рационального использования земель и их охраны, образованию новых и упорядочению существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования.

Землеустройство проводится в следующих случаях:

1. Изменение границ землепользования

2. Предоставление и изъятие земельных участков

3. Выявление нарушенных земель, повреждённых водной и ветровой эрозией, селями, подтоплениями

4. Проведение мероприятий по восстановлению и консервированию земель

Земельное устройство подразделяется на 2 вида:

1. Межхозяйственное – затрагивает права 2 и более землепользователей, в результате чего происходит образование новых и упорядочение существующих землепользований, устраняются недостатки землепользований (чересполосица, дальноземелье, вклинивание).

Отвод земельных участков в натуре и подготовка документов, удостоверяющих право на землю.

2. Внутрихозяйственное – внутрихозяйственная организация территорий; проводится в пределах границ отдельных земельных пользований для организации угодий, севооборотов, выделения с/х дорог.

Процесс:

1. Возбуждение ходатайства о согласовании места расположения объекта.

Об этом заинтересованное лицо просит в заявке. Проводится экологическая экспертиза, определяется размер потерь и убытков с/х производства

2. Проведение подготовительных работ: сбор, систематизация и обработка собранных материалов, проведение их обследования.

3. Разработка проектов, прогнозов земельного устройства (основная стадия): изготавливаются эскизы, технические проекты, рассматриваются различные варианты земельного устройства, выбирается наилучший, отвечающий правам и экономическим интересам заинтересованного лица (органы местного управления, ораны РФ).

4. Рассмотрение и утверждение проектной документации: проекты утверждаются собственником (владельцем земельного участка и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ), главой местной администрации (в зависимости от территории).

5. Перенесение проектов в натуру (на местность).

6. Выдача землеустроительных документов: графическая (план, экспликация, экипировка) и текстовая части. Утверждённый проект является обязательным для исполнения.

объекты землеустройства - территории субъектов Российской Федерации, территории муниципальных образований, территории населенных пунктов, территориальные зоны, зоны с особыми условиями использования территорий, а также части указанных территорий и зон;

Землеустройство проводится по инициативе уполномоченных исполнительных органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или по решению суда.

Сведения о землеустройстве носят открытый характер, за исключением сведений, составляющих государственную тайну, и сведений, относящихся к личности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев или арендаторов земельных участков.

Тема 3. Проблемы юридической ответственности за нарушение земельного законодательства

1. Понятие и виды земельных правонарушений.

2. Виды ответственности за правонарушения в области охраны

    и использования   земель.

2.1. Гражданско-правовая ответственность за нарушение

       земельного законодательства.

2.2. Административная ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.3. Дисциплинарная ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.4. Уголовно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.

2.5. Земельно-правовая ответственность за нарушение земельного законодательства.

3. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав на земельные участки.

1. Понятие, содержание и виды земельных правонарушений

Понятие и содержание земельных правонарушений

Юридическим основанием для применения мер воздействия является соответствующее правонарушение (гражданское, административное, преступление и т.д.). Земельное законодательство не содержит дефиниции земельного правонарушения. Связано это с тем, что данные нарушения не предполагают корреспондирующего с ними отдельного вида ответственности, а влекут наступление ответственности, предусмотренной нормами других отраслей права (уголовное, административное), а также охранительными нормами гражданского права.

Общая характеристика земельного правонарушения возможна на основе сформулированных теорией права базовых признаков деликта. Исходя из данных признаков, земельное правонарушение можно определить как представляющее собой виновное противоправное действие (бездействие), нарушающее нормы земельного законодательства и влекущее за собой установленную законом юридическую ответственность.

Земельное правонарушение, как и любое другое, состоит из следующих элементов: субъект, объект, объективная сторона, субъективная сторона. Ответственность за правонарушение, как и в иных отраслях права, может наступать только при наличии всех четырех элементов, а отсутствие хотя бы одного из них исключает ответственность.

Субъектом правонарушения признается достигшее определенного возраста дееспособное, вменяемое лицо, а также организация. Субъектами земельных правонарушений могут выступать граждане и юридические лица независимо от формы собственности и подчиненности, ими могут быть как правообладатели земли, которые сами допускают нарушения земельного законодательства о земле (собственники, арендаторы и т.п.), так и те, которые не являются субъектами земельных отношений (например, самовольно занявшие земельный участок). Необходимо подчеркнуть, что наряду с российскими юридическими и физическими лицами субъектами правонарушений могут выступать и граждане иностранных государств, а также предприятия с иностранными инвестициями. Государственные органы и их должностные лица также могут быть привлечены к ответственности в случае нарушения требований законодательства по распоряжению землей на подведомственной территории, о выдаче правоустанавливающих документов на землю, по осуществлению государственной регистрации прав на землю и сделок с ней, по ведению государственного контроля за использованием и охраной земель, государственного земельного кадастра. Необходимо отметить, что по действующему уголовному законодательству юридическое лицо не может быть привлечено к уголовной ответственности.

Объектом земельного правонарушения является установленный законодательством земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических лиц и граждан.

Под объективной стороной земельного правонарушения понимают противоправное деяние (действие или бездействие), совершаемое вопреки требованиям земельного законодательства. Земельное правонарушение может быть совершено как путем активных действий, так и в результате бездействия. Примером может служить снижение или уничтожение почвенного плодородия вследствие неправильной вспашки земли (действие) и непринятия мер по охране земель от процессов разрушения (бездействие). В содержание объективной стороны, кроме деяния, входят еще его объективно-вредные последствия и причинная связь между деянием и наступившими последствиями. Вред, причиняемый земельным правонарушением, носит и имущественный, и экологический характер, возникает при нарушении законных имущественных интересов собственника, владельца, пользователя или арендатора (например, загрязнение земли). Причинная связь между правонарушением и вредом подтверждает, что вред возник именно по этой причине, а не по какой-либо другой. Иногда прямая причинная связь с применением вреда может отсутствовать, но имеется угроза причинения вреда (если это прямо предусмотрено законом), тогда виновный также может привлекаться к ответственности. Но если это вообще не связано с действиями лица, оно вообще не может привлекаться к ответственности (например, вред причинен в связи со стихийным бедствием).

Субъективная сторона правонарушения характеризуется наличием вины нарушителя. Земельные правонарушения могут совершаться как умышленно, так и по неосторожности. Вина в форме умысла имеет место тогда, когда из поведения лица видно, что оно сознательно направлено на правонарушение (например, самовольное занятие земельного участка, самовольное строительство на земельном участке). В случаях совершения земельного правонарушения по неосторожности - в поведении лица отсутствуют элементы намеренности. Оно не направлено сознательно на правонарушение, но в то же время в поведении человека отсутствует должная внимательность и осмотрительность.

Виды земельных правонарушений

Имеют место различные классификации видов земельных правонарушений. По мнению В.В. Петрова все земельные правонарушения представляется возможным объединить в две группы:

- земельно-правовые нарушения, лишенные экологической окраски и не связанные с причинением вреда землям как составной части окружающей природной среды;

-земельные правона­рушения, совершение которых связано с причинением вреда землям и являющиеся одновременно экологическими правонарушениями.

К чисто земельным правонарушениям, направленным против рационального использования земель, законных интересов и прав соб­ственников земли, землепользователей, арендаторов, относятся такие нарушения, как нерациональное использование сельскохозяйственных земель; использование земельных участков не по целевому назна­чению; невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению; самовольный захват земель и самовольное строительство, не связанное с причинением вреда землям; уничтожение межевых знаков; нарушение градостроительной документации при отводе земель; сроков рассмот­рения заявлений о предоставлении земельных участков, сроков возвра­та временно занимаемых земель; систематическое невнесение плате­жей за земли; искажение сведений о состоянии и использовании земель; уклонение или несвоевременное исполнение предписаний органов го­сударственного контроля за использованием и охраной земель по уст­ранению нарушений земельного законодательства.

К земельным правонарушениям с экологической окраской, явля­ющимися одновременно земельными правонарушениями, относятся: загрязнение земель химическими (токсичными) и радиоактивными ве­ществами, производственными отходами и сточными водами; захлам­ление земель; заражение земель возбудителями бактериальных, паразитарных и инфекционных заболеваний; использование земель способами, приводящими к порче земель; проектирование, разме­щение, строительство и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих отрицательное влияние на состояние земель; невыполнение обязатель­ных мероприятий по улучшению земель и охране почв от водной и ветровой эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние земель; нарушение установленного режима использования земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного назначения и земель, подвергшихся радиоактивному загрязнению.

2. Виды ответственности за правонарушения в области охраны и использования земель

Земельное законодательство предусматривает следующие виды ответственно­сти за земельные правонарушения:

- гражданско-правовую,

- административную,

- уголовную,

- дисциплинарную и

- земельно-правовую.

Гражданско-правовая ответственность применяется в случаях нарушения имущественных прав собственников земли, землевла­дельцев, землепользователей и арендаторов земельных участков и причинения им ущерба.

Административная ответственность наступает за совершение административного правонарушения — противоправного, винов­ного действия (бездействия) физического или юридического лица, за которое КоАП РФ или законами субъектов РФ об администра­тивных правонарушениях установлена административная ответст­венность (ст. 2.1 КоАП РФ).

К уголовной ответственности лицо может быть привлечено за совершение преступления, которым признается виновно совер­шенное общественно опасное деяние, запрещенное УК РФ под уг­розой наказания. Не является преступлением действие (бездейст­вие), хотя и формально содержащее признаки какого-либо деяния, предусмотренного УК РФ, но в силу малозначительности не пред­ставляющее общественной опасности (ст. 14 УК РФ).

Статья 192 ТК РФ предусматривает меры дисциплинарной от­ветственности. За совершение дисциплинарного проступка, т. е. неисполнение или ненадлежащее исполнение работником поего вине возложенных на него трудовых обязанностей, работода­тель имеет право применить дисциплинарное взыскание.

Земельно-правовая ответственность представляет собой прину­дительное прекращение права на земельный участок в случае его ненадлежащего использования и выражается в его изъятии по ос­нованиям и в порядке, которые установлены законом.

2.1. Гражданско-правовая ответственность за нарушения

земельного законодательства

Земля одновременно является имуществом и объектом природы. В том случае, если земельные правонарушения наносят ущерб собственнику и другим правообладателям земли, в том числе публично-правовому образованию, применяются меры гражданско-правовой ответственности о возмещении вреда и защите прав собственника.

Возмещение вреда как мера ответственности упоминается не только в  ст. 76 ЗК РФ, но и в части второй ст. 74 ЗК РФ. Отличием является то, что в ст. 74 ЗК РФ в числе субъектов, которые обязаны возместить собственнику или правообладателю нанесенный земельным правонарушением вред, могут быть публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования), если вред нанесен по вине должностных лиц, состоящих на государственной или муниципальной службе.

В ст. 76 ЗК идет речь исключительно о возмещении вреда со стороны юридических лиц и граждан. Из этого можно сделать вывод, что в ст. 76 преимущественно имеется в виду вред, нанесенный земле как части природы. Земля как природный объект является объектом защиты со стороны государства (публично-правового образования).

Возмещение убытков, причиненных государственными или муниципальными органами, регулируется ст. 57 ЗК РФ. Такие убытки связаны с изъятием земель для государственных и муниципальных нужд, в числе прочего, в случае ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц.

В этом случае применяются Правила возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным занятием земельных участков, ограничением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденные Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 мая 2003 г. № 262. Убытки, причиненные изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд, включаются в плату за изымаемый участок и производятся за счет соответствующего бюджета.

К отношениям по возмещению вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, применяется норма ст. 62 ЗК РФ, согласно которой убытки, причиненные нарушением прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков, подлежат возмещению в полном объеме, в том числе упущенная выгода, в порядке, предусмотренном гражданским законодательством. Виновное лицо может быть принуждено к исполнению обязанности в натуре, то есть восстановлению плодородия почв, возведению зданий, строений, сооружений или их сносу в случае незаконного возведения, восстановлению межевых и информационных знаков и т.д.

Вред, который в результате совершения земельных правонарушений наносится окружающей среде, природным объектам и ресурсам, следует оценить как более масштабный. Данный вред также должен возмещаться. Обязанность по возмещению вреда в полном объеме, установленная в части первой ст. 76 ЗК РФ, означает не только восстановление нарушенных прав собственника, но и возмещение вреда, причиненного окружающей среде, земле как природному объекту.

Причиненный вред может возмещаться в натуре (например, через восстановление межевых знаков, приведение земельного участка в пригодное для использования состояние, снос самовольно возведенных строений) и через возмещение вреда в денежной форме, выплаты, осуществляемые по решению суда или компетентного органа. В любом случае возмещение вреда связано с затратами, которые несет виновное лицо. Затраты могут осуществляться непосредственно в ходе устранения последствий неправомерных действий и через выплату компенсации понесенных или предстоящих затрат собственника или правообладателя. Стоимость ущерба рассчитывается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками.

Приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) от 8 июля 2010 г. № 238 утверждена Методика исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды. По данной Методике исчисляется размер вреда, причиненного почвам в результате:

- химического загрязнения в результате поступления в почвы химических веществ или смеси химических веществ, приводящее к несоблюдению нормативов качества окружающей среды для почв;

- несанкционированного размещения в почве отходов производства и потребления;

- порчи почв в результате самовольного (незаконного) перекрытия поверхности почв, а также почвенного профиля искусственными покрытиями и (или) линейными объектами.

Вышеуказанная Методика не распространяется на случаи загрязнения почв радиоактивными веществами и несанкционированного размещения радиоактивных отходов, биологических отходов, отходов лечебно-профилактических учреждений.

Существует также Порядок определения размеров ущерба от загрязнения земель химическими веществами, который был доведен письмом Минприроды России от 27 декабря 1993 года № 04-25/61-5678. Данный Порядок устанавливает правила расчета платы в возмещение ущерба, причиненного загрязнением земель (почв) химическими веществами, включая загрязнение земель несанкционированными свалками промышленных, бытовых и других отходов.

Методика предусматривает исчисление вреда, причиненного земле, при аварийных разливах нефти. Земля здесь определяется как компонент окружающей природной среды, включающий почвенный слой и подстилающий его грунт. Земля может быть в виде пашни, то есть земли с травянистой растительностью, используемой и поддерживаемой для выпаса домашних животных, и пашни, то есть земли, систематически обрабатываемой и используемой для посева сельскохозяйственных культур.

Положения частей ст. 76 ЗК РФ корреспондируют с содержанием гл. VII, IX ЗК РФ, а также с содержанием гл. 17 ГК РФ.

В частности, согласно ст. 60 ЗК РФ нарушенное право на земельный участок подлежит восстановлению в случае самовольного занятия земельного участка. Основания прекращения права собственности, права постоянного бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения земельным участком и его аренды установлены ст. ст. 44 - 46 ЗК РФ.

В ст. 76 ЗК РФ уточняется, что затраты, понесенные лицом, которое произвело самовольный захват участка, на его благоустройство, не компенсируются, за счет виновного лица осуществляется приведение участка в пригодное для его использования состояние.

Права собственности на земельный участок могут быть принудительно прекращены на основании ст. ст. 284, 285 ГК РФ в случаях, когда: участок для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства не используется по целевому назначению в течение трех лет или использование земельного участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, в частности если это приводит к существенному снижению плодородия земель либо значительному ухудшению экологической обстановки. Согласно части четвертой ст. 76 ЗК РФ, принудительное прекращение прав на земельный участок не освобождает от обязанности по возмещению вреда, связанного с земельным правонарушением.

Само по себе прекращение права собственности и иных вещных прав на земельный участок можно рассматривать как меру ответственности, которая носит специфический характер и не связана с совершением правонарушения, то есть не относится к мерам уголовной, административной, дисциплинарной и гражданско-правовой ответственности.

Привлечение лица, виновного в совершении земельных правонарушений, к уголовной или административной ответственности не освобождает его от обязанности устранить допущенные земельные правонарушения и возместить причиненный ими вред. Таким образом, гражданско-правовая ответственность за нарушения земельного законодательства наступает независимо от привлечения виновных к другим видам ответственности (например, гражданский иск в уголовном процессе). Возмещение вреда, причиненного в результате земельного правонарушения, по общему правилу производится добровольно либо по решению суда или арбитражного суда.

Юридические и физические лица обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный в результате совершения ими земельных правонарушений. Между тем вред собственникам и иным титульным владельцам и пользователям земли может быть причинен также и органами государственной власти и местного самоуправления либо их должностными лицами. В законодательстве закрепляется норма, согласно которой убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате издания не соответствующего закону и нарушающего права на землю и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица акта исполнительного органа государственной власти, подлежат возмещению исполнительным органом государственной власти, издавшим такой акт (п. 2 ст. 61 ЗК РФ).

Гражданское законодательство предусматривает при возмещении вреда взыскание убытков, которые уже понес потерпевший к моменту предъявления иска в суде. При возмещении вреда, причиненного земле, речь идет о взыскании в основном будущих расходов на произведение восстановительных работ.

2.2. Административная ответственность за нарушения

земельного законодательства

Ответственность, предусмотренная в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, носит карательный характер. Норма, содержащаяся в п. 1 ст. 74 ЗК РФ, является бланкетной и отсылает к законодательству об административной или уголовной ответственности, где должна быть установлена ответственность за земельные правонарушения. Аналогичные отсылочные нормы содержатся в ряде иных законов. Например, согласно ст. 29 Федерального закона от 16 июля 1998 г. N 101-ФЗ "О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения", нарушение законодательства Российской Федерации в области обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения влечет за собой ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 25 Федерального закона от 19 июля 1997 г. N 109-ФЗ "О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами", лица, виновные в нарушении законодательства Российской Федерации в области безопасного обращения с пестицидами и агрохимикатами, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Согласно ст. 25 Федерального закона от 18 июня 2001 г. N 78-ФЗ "О землеустройстве" за его нарушение граждане и юридические лица несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К законодательству об административной ответственности отсылают также Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2017 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2012 г. N 297-р, которыми в качестве одного из основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом названо повышение ответственности за неиспользование или ненадлежащее использование земельных участков, в том числе в части установления административного штрафа в зависимости от площади и кадастровой стоимости земельного участка, на котором допущено земельное правонарушение.

Источниками законодательства, устанавливающего административную ответственность за земельные правонарушения, является Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ) и законы субъектов Российской Федерации, что следует из ст. 2.1 КоАП РФ. Исключительно указанными нормативными правовыми актами может быть установлена административная ответственность за административные правонарушения.

Источником законодательства, устанавливающего уголовную ответственность за земельные правонарушения, является Уголовный кодекс Российской Федерации (далее - УК РФ). Основанием уголовной ответственности, согласно ст. 8 УК РФ, является совершение предусмотренного в нем деяния, содержащего все признаки состава преступления.

Отграничение земельных правонарушений от всех прочих преступлений и административных правонарушений является условным и неконкретным. Законодательством не установлены признаки данной категории правонарушений. Таким образом, земельные правонарушения в действительности представляют собой совокупность некоторых административных правонарушений и некоторых преступлений. Объединяющим началом здесь будет защита правоотношений, регулируемых ЗК РФ, то есть, согласно ст. 3 ЗК РФ, отношений по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Одновременно объектом земельного правонарушения выступает установленный земельным законодательством "земельный правопорядок, целью которого является обеспечение охраны и рационального использования земель, земельных прав и интересов юридических и физических лиц.

Земельные правонарушения можно также отнести к категории нарушений правового режима природных объектов и природных ресурсов, за которые установлена юридическая ответственность. Можно уточнить, что правопорядок, установленный в области охраны и использования земель различных категорий, установлен не только земельным, но также градостроительным, лесным, водным, природоохранным законодательством, законодательством о недрах и т.д.

Субъектами ответственности за земельные правонарушения являются юридические и физические, в том числе должностные лица, граждане иностранных государств. Субъективная сторона земельных правонарушений может быть связана как с прямым умыслом (самовольное занятие земельного участка), так и без умысла (нерациональное использование земли).

Земельное правонарушение (его объективная сторона) может выражаться как в действии (например, уничтожение межевых знаков), так и в бездействии (невыполнение охранных мероприятий). Объективная сторона земельных правонарушений представляет собой противоправное поведение, описанное в конкретных составах правонарушений, предусмотренных КоАП РФ и УК РФ.

Составы земельных правонарушений в КоАП РФ не обособлены, разбросаны по разным главам. В частности, это гл. 7 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны собственности", гл. 8 КоАП РФ "Административные правонарушения в области охраны окружающей среды и природопользования", гл. 10 КоАП РФ "Административные правонарушения в сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель", гл. 19 КоАП РФ "Административные правонарушения против порядка управления".

В указанных главах предусмотрены следующие составы административных правонарушений, которые можно отнести к земельным правонарушениям.

В области охраны собственности:

- ст. 7.1 "Самовольное занятие земельного участка", согласно которой самовольное занятие земельного участка или использование земельного участка без правоустанавливающих документов на землю или разрешающих осуществление хозяйственной деятельности влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.2 "Уничтожение или повреждение специальных знаков", согласно которой уничтожение или повреждение межевых знаков границ земельных участков, невыполнение обязанностей по сохранению указанных знаков влечет наложение административного штрафа на граждан, должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.9 "Самовольное занятие лесных участков", согласно которой самовольное занятие лесных участков или их использование для раскорчевки, переработки лесных ресурсов, устройства складов, возведения построек (строительства), распашки и других целей без специальных разрешений влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.10 "Самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом", согласно которой самовольная уступка права пользования землей, недрами, лесным участком или водным объектом, самовольная мена земельного участка влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.14 "Организация или проведение земляных, строительных или иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия", согласно которой организация или проведение земляных, строительных, мелиоративных, хозяйственных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия в случаях, если такое разрешение обязательно, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 7.16 "Незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения", согласно которой незаконное изменение правового режима земельных участков, отнесенных к землям историко-культурного назначения, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц.

В области охраны окружающей среды и природопользования:

- ст. 8.6 "Порча земель", согласно которой самовольное снятие или перемещение плодородного слоя почвы, уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порча земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц и на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, а также административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и юридических лиц;

- ст. 8.7 "Невыполнение обязанностей по рекультивации земель, обязательных мероприятий по улучшению земель и охране почв", согласно которой невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по рекультивации земель при разработке месторождений полезных ископаемых, осуществлении строительных, мелиоративных, изыскательских и иных работ, не связанных с созданием лесной инфраструктуры, сноса объектов лесной инфраструктуры, невыполнение требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению иного негативного воздействия на окружающую среду, ухудшающих качественное состояние земель, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц.

- ст. 8.8 "Использование земельных участков не по целевому назначению, невыполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению", согласно которой использование земельного участка не по целевому назначению в соответствии с его принадлежностью к той или иной категории земель и разрешенным использованием или неиспользование земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства, в течение срока, установленного федеральным законом, невыполнение или несвоевременное выполнение обязанностей по приведению земель в состояние, пригодное для использования по целевому назначению, влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 8.12 "Нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах", согласно которой нарушение режима использования земельных участков и лесов в водоохранных зонах влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц, на юридических лиц, на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица или административное приостановление деятельности лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, юридических лиц.

В сельском хозяйстве, ветеринарии и мелиорации земель:

- ст. 10.5 "Непринятие мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры", согласно которой непринятие землевладельцем или землепользователем мер по уничтожению дикорастущих растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, после получения официального предписания уполномоченного органа влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.9 "Проведение мелиоративных работ с нарушением проекта", согласно которой проведение мелиоративных работ с нарушением проекта проведения мелиоративных работ влечет предупреждение или наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц;

- ст. 10.10 "Нарушение правил эксплуатации мелиоративных систем или отдельно расположенных гидротехнических сооружений. Повреждение мелиоративных систем", согласно которой нарушение правил эксплуатации мелиоративной системы или отдельно расположенного гидротехнического сооружения, повреждение мелиоративной системы, а равно защитного лесного насаждения, сооружение и (или) эксплуатация линий связи, линий электропередачи, трубопроводов, дорог или других объектов на мелиорируемых (мелиорированных) землях без согласования с уполномоченным государственным органом влечет наложение административного штрафа на граждан, на должностных лиц и на юридических лиц.

В области порядка управления;

- ст. 19.9 "Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков либо водных объектов", согласно которой нарушение должностным лицом сроков рассмотрения заявлений граждан или юридических лиц о предоставлении находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных или лесных участков либо водных объектов, незаконное удовлетворение (незаконный отказ в удовлетворении) заявления о предоставлении находящегося в публичной собственности земельного или лесного участка, влечет наложение административного штрафа.

Так как отнесение тех или иных составов административных правонарушений к разряду земельных правонарушений является субъективным, не связано с объективными критериями, то приведенный перечень не следует считать исчерпывающим, он остается открытым.

Наиболее часто встречающимися земельными правонарушениями являются самовольное занятие земельных участков или использование их без правоустанавливающих документов, их неиспользование или использование не по целевому назначению, порча.

Согласно ст. 23.21 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 7.1, частью второй ст. 7.2, ст. ст. 7.10, 8.8, рассматривают органы, осуществляющие государственный контроль за использованием и охраной земель.

Полномочия по осуществлению государственного кадастрового учета недвижимого имущества, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, государственному земельному надзору возложены, в соответствии с Положением о Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии (далее - Росреестр), утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации, на Росреестр.

Росреестр находится в ведении Министерства экономического развития Российской Федерации. Приказом Минэкономразвития России от 30 июня 2011 г. N 318 утвержден Административный регламент Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Данным Регламентом установлено, что организация и осуществление проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляется в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях.

Кроме того, функции по осуществлению государственного земельного надзора возложены, в соответствии с Положением о государственном земельном кадастре, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 ноября 2006 г. N 689, кроме Росреестра, на Федеральную службу по надзору в сфере природопользования, Федеральную службу по ветеринарии и фитосанитарному надзору и их территориальные органы.

Согласно указанному Положению, государственный земельный надзор направлен на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок, принятия мер по пресечению и устранению последствий выявленных нарушений, а также систематического наблюдения, анализа и прогнозирования состояния исполнения всеми лицами требований земельного законодательства.

От имени таких органов административные дела вправе рассматривать должностные лица Росреестра и его территориальных органов:

- главный государственный инспектор Российской Федерации по использованию и охране земель, его заместители;

- главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации по охране и использованию земель и их заместители;

- главные государственные инспектора городов и районов по использованию и охране земель, их заместители.

Данные должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях и передавать их для рассмотрения уполномоченным лицам, которыми также являются должностные лица Росреестра либо судебные органы, в зависимости от состава административного правонарушения.

Поводами для возбуждения дела об административном правонарушении, в соответствии со ст. 28.1 КоАП РФ, являются:

- непосредственное обнаружение должностными лицами, уполномоченными составлять протокол об административных правонарушениях, данных, указывающих на правонарушение;

- поступившие из правоохранительных и иных государственных органов, органов местного самоуправления или общественных организаций материалы о совершении правонарушения;

- сообщения и заявления физических и юридических лиц в средствах массовой информации.

Как уже указано выше, законами субъектов Российской Федерации также может быть установлена административная ответственность за земельные правонарушения. Содержание законодательства субъектов Российской Федерации в этой части является достаточно разнообразным.

Например, ст. ст. 77, 90, 94 Закона Республики Алтай от 14 июня 2003 г. N 12-8 "Об административных правонарушениях в Республике Алтай" установлены административные штрафы: за уничтожение или повреждение деревьев, кустарников, газонов, цветников, дорожек и площадок, растительного слоя земли; нарушение порядка предоставления земельных участков для строительства; нарушение требований при производстве земляных работ, в том числе в виде повреждения растительного слоя земли.

Законом Республики Калмыкия от 26 ноября 2004 г. N 163-III-3 "Об административных правонарушениях в Республике Калмыкия" установлена административная ответственность: собственников, землевладельцев, землепользователей и арендаторов земель, занимающихся пастбищным животноводством, за нарушение установленных законодательством Республики Калмыкия норм нагрузки скота на единицу площади (пастбища) (ст. 25); граждан и должностных лиц за невосстановление или несвоевременное восстановление нарушенного благоустройства после проведения земляных или аварийно-спасательных работ; нарушение правил производства земляных работ и т.д.

Законом Забайкальского края от 2 июня 2009 г. N 198-ЗЗК "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за выжигание сухой травы на земельных участках (ст. 51.2); за нарушение собственниками земельных участков, землепользователями, землевладельцами и арендаторами земельных участков порядка добычи общераспространенных полезных ископаемых, не числящихся на государственном балансе, и порядка строительства подземных сооружений для своих нужд на глубину до 5 метров, а также порядка устройства и эксплуатации бытовых колодцев и скважин на первый водоносный горизонт, не являющийся источником централизованного водоснабжения (ст. 35); за воспрепятствование проведению муниципального земельного контроля (ст. 51.1).

Законом Вологодской области от 8 декабря 2010 г. N 2429-ОЗ "Об административных правонарушениях в Вологодской области" установлена административная ответственность за проезд или стоянку транспортного средства на участках с зелеными насаждениями, детских и спортивных площадках (ст. 3.4).

Законом Краснодарского края от 23 июля 2003 года N 608-КЗ "Об административных правонарушениях" установлена административная ответственность за нарушение либо неисполнение требований по использованию земельного участка, установленных органом местного самоуправления (ст. 7.4); невыполнение собственниками, владельцами, пользователями (в том числе арендаторами) земельных участков обязанностей по обеспечению плодородия земель сельскохозяйственного назначения, предусмотренных нормативными правовыми актами Краснодарского края (ст. 7.6).

2.3. Дисциплинарная ответственность за нарушения

земельного законодательства

Дисциплинарная ответственность - это одна из основных правовых форм воздействия на нарушителей трудовой дисциплины, в том числе и за правонарушения в области охраны и использования земель.

Дисциплинарная ответственность наступает при наличии определенных условий и обстоятельств. Прежде всего, дисциплинарная ответственность за земельные правонарушения может наступать в том порядке и тогда, в каком и когда она предусматривается в нормативных правовых актах - Трудовом кодексе РФ, уставах, правилах внутреннего трудового распорядка, иных актах как федерального, так и регионального уровня, а также в локальных актах, принимаемых в организации. В них могут предусматриваться профессиональные обязанности и меры дисциплинарного воздействия за их невыполнение - чаще всего это относится к работникам очистных и иных природоохранных цехов и установок, экологических служб предприятий, сельскохозяйственных предприятий, т.е. к лицам, деятельность которых прямо или опосредованно связана с использованием и охраной земель.

Основанием привлечения к дисциплинарной ответственности является нарушение работником или должностным лицом трудовой дисциплины. Согласно ст. 192 Трудового кодекса РФ от 30 декабря 2001 г. под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или ненадлежащее исполнение работником по его вине возложенных на него трудовых обязанностей.

Таким образом, дисциплинарным земельным проступком будет признаваться противоправное, виновное деяние, посягающее на земельный правопорядок в сфере трудовой деятельности, причиняющее вред земельным ресурсам.

К основным характеристикам дисциплинарного проступка относятся следующие:

общественно неопасные нарушения внутреннего трудового распорядка организации;

нарушения, совершенные работником, который состоит в трудовых правоотношениях с организацией;

неисполнение работником обязанности или превышение им прав, нарушившее права и свободы другого человека;

обязанности и права, записанные в нормативных правовых актах и прямо относящиеся к работнику;

объект нарушения - внутренний трудовой распорядок организации;

дисциплинарный проступок, совершенный в форме действия или бездействия, - это виновное действие, т.е. совершенное умышленно или по неосторожности.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение трудовых обязанностей признается виновным, если работник действовал умышленно или по неосторожности. Умышленная вина предполагает определенное волевое решение (действие или бездействие), направленное на нарушение установленных правил поведения. Неосторожность как форма вины имеет место тогда, когда работник не предвидит последствий своего противоправного действия или бездействия, хотя должен был предвидеть, либо когда он предвидит такие последствия, но легкомысленно надеется их предотвратить. Не может считаться виновным невыполнение или ненадлежащее выполнение обязанностей по причинам, не зависящим от работника (например, из-за отсутствия необходимых материалов, из-за недостаточной квалификации работника, его нетрудоспособности и т.п.).

Невыполнение работниками распоряжений (приказов) руководителя организации, не соответствующих закону, не может рассматриваться как нарушение трудовой дисциплины. Еще один момент, который надо учитывать при наложении взыскания, указан в ст. 220 ТК РФ, согласно которой отказ работника от выполнения работ при возникновении опасности для его жизни и здоровья либо от выполнения не предусмотренных трудовым договором тяжелых работ или работ с вредными или опасными условиями труда не влечет за собой дисциплинарной ответственности. Также нельзя привлекать к дисциплинарной ответственности забастовавших работников (ч. 1 ст. 414 ТК РФ).

Основными причинами нарушений трудовой дисциплины признаются недостатки в организации труда; условия труда, которые способствуют нарушениям или даже вынуждают работника совершать нарушения; оплата труда не стимулирует дисциплинированную работу; бесконтрольность в процессе труда; безнаказанность работников; личная неорганизованность работника; семейно-бытовые условия человека. К причинам нарушений относятся также противоречия между:

1) нормами права и реальными нормами, по которым функционируют трудовые отношения;

2) квалифицированным и неквалифицированным трудом;

3) умственным и физическим трудом;

4) частной собственностью и кооперативной организацией труда;

5) интересами людей.

Дисциплинарные взыскания могут применяться за нарушение земельного законодательства только к тем работникам, в чьи трудовые функции входит соблюдение земельно-правовых норм. Таким образом, работник одновременно должен нарушить правила внутреннего распорядка и правила использования земель, и чтобы возложить на виновного дисциплинарную ответственность за нарушение земельного законодательства, необходимо идеальное совпадение дисциплинарного проступка и земельного правонарушения.

В пункте 1 статьи 75 ЗК закреплена дисциплинарная ответственность должностных лиц и работников организаций, виновных в совершении земельных правонарушений в случаях, если в результате ненадлежащего выполнения ими своих должностных или трудовых обязанностей организация понесла административную ответственность за проектирование, размещение и ввод в эксплуатацию объектов, оказывающих негативное (вредное) воздействие на состояние земель, их загрязнение химическими и радиоактивными веществами, производственными отходами и сточными водами.

Согласно пункту 2 статьи 75 ЗК привлечение к дисциплинарной ответственности осуществляется на основании трудового законодательства, законодательства о государственной и муниципальной службе, законодательства о дисциплинарной ответственности глав администраций, федеральных законов и иных нормативно-правовых актов РФ и субъектов РФ. Таким образом, ЗК РФ не определяет порядок привлечения виновных должностных лиц или работников организации к дисциплинарной ответственности, а лишь содержит отсылочную норму.

Согласно ТК РФ к дисциплинарной ответственности могут привлекаться должностные лица или работники организации, совершившие дисциплинарный проступок.

К лицу, совершившему дисциплинарный проступок, применяются дисциплинарные взыскания. Согласно статье 192 ТК РФ за совершение дисциплинарного проступка работодатель может применять к работнику следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение по соответствующим основаниям. Федеральными законами, уставами, положениями о дисциплине для определенных категорий работников могут быть предусмотрены также и другие дисциплинарные взыскания.

Порядок применения дисциплинарных взысканий за нарушения в области охраны и использования земель определен в статье 193 ТК РФ. Так, до применения дисциплинарного взыскания работодатель должен затребовать от работника объяснение в письменной форме. Если работник отказывается представить письменное объяснение, то составляется соответствующий акт. Наложить на работника взыскание можно не позднее одного месяца со дня обнаружения (а не совершения) проступка. Следует заметить, что в этот период не включается время болезни работника, пребывания его в отпуске. Трудовой кодекс не указывает, какой именно отпуск прерывает течение месячного срока. К ним надо относить все виды отпусков, предоставляемых работникам (ежегодные и дополнительные оплачиваемые отпуска, отпуска без сохранения зарплаты и др.). Кроме того, если для наказания работника нужно согласие представительного органа работников, то в месячный срок не включается также время, необходимое для согласования приказа работодателя с этим органом. Не разъясняет ТК РФ, с какого именно момента надо отсчитывать месяц. Но здесь на помощь может прийти судебная практика. Суды придерживаются мнения, что "днем обнаружения проступка", с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по службе подчинен работник, стало известно о совершении проступка. Причем срок будет считаться с этой даты независимо от того, наделен ли непосредственный начальник работника правом наложения дисциплинарных взысканий. Если с момента совершения проступка минуло больше полугода, то привлечение работника к ответственности невозможно. За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание. Однако при причинении ущерба работником возможно сочетание дисциплинарных и материальных санкций, поскольку дисциплинарная и материальная ответственность имеют разное целевое назначение и могут совмещаться.

Дисциплинарное взыскание применяется руководителем организации. Другие должностные лица могут применять дисциплинарные взыскания, если такие полномочия им предоставлены соответствующими документами (уставом организации, приказом руководителя и др.). О применении дисциплинарного взыскания издается приказ (распоряжение) или постановление. В приказе (распоряжении) или постановлении должны быть указаны мотивы его применения, то есть конкретный дисциплинарный проступок, за совершение которого работник подвергается взысканию. Работник, подвергшийся взысканию, должен быть ознакомлен с приказом (распоряжением) или постановлением о применении взыскания под расписку (ч. 6 ст. 193 ТК РФ). Если работник считает, что дисциплинарное взыскание применено к нему неправомерно или мера взыскания является слишком суровой, он имеет право обжаловать это в установленном законом порядке. Дисциплинарное взыскание, наложенное на работника, сохраняет свою силу в течение года со дня его применения. Если в течение этого года работник не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. В этом случае по прошествии года старое взыскание теряет силу, и это не требует никакого нового приказа (распоряжения).

По новому Кодексу работодатель может снять наложенное на работника взыскание досрочно, если тот не совершил новых нарушений трудовой дисциплины и проявил себя позитивно. Для досрочного снятия взыскания необходимо издание соответствующего приказа (распоряжения) работодателя.

Необходимо отметить и то, что ТК РФ не требует, чтобы работодатель обязательно налагал на работника за каждый дисциплинарный проступок взыскание. Ведь применение дисциплинарного взыскания - это право, а не обязанность работодателя. Поэтому вопрос об ответственности должен решаться с учетом тяжести совершенного проступка, того, насколько ценен конкретный работник для организации, и т.п.

2.4. Уголовно-правовая ответственность за нарушения

земельного законодательства

Регистрация незаконных сделок с землей

Уголовный кодекс РФ предусматривает уголовную ответственность за регистрацию неза­конных сделок с землей (ст. 170). Регистрация заведомо незакон­ных сделок с землей, искажение сведений государственного када­стра недвижимости, а равно умышленное занижение размеров платежей за землю, если эти деяния совершены из корыстной или иной личной заинтересованности должностным лицом с исполь­зованием своего служебного положения, наказываются штрафом в размере до 80 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до шести месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься опреде­ленной деятельностью на срок до трех лет, либо обязательными ра­ботами на срок от 120 до 180 часов.

Регистрация незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости и занижение размеров платы за землю составляют объективную сторону этого преступле­ния, которая заключается в совершении любого из этих действий. Права лиц на земельные участки нарушаются в результате регист­рации незаконной сделки по поводу земельного участка, который может принадлежать лицу (например, собственнику), не совер­шавшему эту сделку, в результате чего такое лицо утрачивает право на землю. Права лица на земельный участок могут быть также на­рушены в результате того, что в государственный кадастр недви-жимости будут включены неверные сведения о принадлежности земельного участка, его состоянии.

Регистрация заведомо незаконных сделок с землей, искажение сведений государственного кадастра недвижимости влекут уголов­ную ответственность, если такие действия совершены должност­ным лицом. Должностное лицо должно для этого использовать свое служебное положение, совершить действия умышленно при наличии корыстной или иной личной заинтересованности.

Порча земли

Статья 254 УК РФ устанавливает уголовную ответ­ственность за порчу земли. Отравление, загрязнение или другая порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной дея­тельности из-за нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасны­ми химическими или биологическими веществами при их хране­нии, использовании и транспортировке, повлекшие причинение вреда здоровью человека или окружающей среде, наказываются штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной пла­ты или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо лишением права занимать определенные должности или зани­маться определенной деятельностью на срок до трех лет, либо обя­зательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо исправи­тельными работами на срок до двух лет.

Те же деяния, совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, наказываются ограничением свободы на срок до двух лет или лишением свободы на тот же срок.

Деяния, предусмотренные ч. 1 или 2 ст. 254 УК РФ, повлекшие по неосторожности смерть человека, наказываются лишением сво­боды на срок до пяти лет.

Такие действия могут затронуть интересы собственника земель­ного участка, землевладельца, землепользователя и арендатора зе­мельного участка.

Статья 254 УК РФ содержит материальный основной состав преступления с альтернативными признаками объективной сторо­ны по характеру деяния и причиняемого вреда (ч. 1), а также ква­лифицированные составы преступления, различающиеся по со­держанию и соответственно степени общественной опасности (ч. 2 и 3).

Объективная сторона данного преступления включает действия или бездействие, в результате которых произошли отравление, за­грязнение или иная порча земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности из-за нарушения правил обраще­ния с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимиката­ми и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке. Результатом таких действий или бездействия должны быть послед­ствия, выразившиеся в причинении вреда здоровью человека или окружающей среде. При этом должна быть выявлена причинная связь между указанными действиями (бездействием) и такого рода негативными последствиями.

Порча земли должна быть результатом использования веществ, которые являются удобрениями, стимуляторами роста растений и иными, указанными продуктами в ст. 254 УК РФ. Использование ка­ких-либо других веществ исключает возможность применения данной статьи независимо от характера наступивших в результате этого последствий. Отравление, загрязнение или иная порча земли в результате выбросов и сбросов вредных веществ, размещения от­ходов, деятельности промышленных предприятий, в тех случаях, когда эти вещества или отходы не относятся к классу опасных хи­мических или биологических веществ, не подпадают под признаки преступления, установленного данной статьей.

В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 N 21 "О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования" разъясняется, что под причинением вреда здоровью человека при совершении экологических преступлений следует понимать причинение вреда здоровью любой степени тяжести одному или нескольким лицам. При­чинение вреда окружающей среде может выразиться в гибели диких животных и лесов, растений, загрязнении водных объектов и гибели водных биологических ресурсов, загрязнении атмосфер­ного воздуха и т. п. С момента наступления одного из таких по­следствий преступление считается оконченным.

Если такое преступление совершено в зоне экологического бед­ствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации, то ответ­ственность наступает по ч. 2 ст. 254 УК РФ.

Субъект преступления, предусмотренного ст. 254 УК РФ, это лицо, достигшее возраста 16 лет, которое ведет хозяйственную или иную деятельность, связанную с применением удобрений, стиму­ляторов роста растений, ядохимикатов и других опасных химиче­ских или биологических веществ.

Субъективная сторона этого преступления характеризуется ви­ной в форме косвенного умысла. Лицо осознает, что нарушает пра­вила обращения с опасными химическими или биологическими веществами, предвидит возможность наступления неблагоприят­ных экологических последствий, причинения вреда здоровью че­ловека или окружающей среде. Однако это лицо сознательно до­пускает наступление таких последствий либо относится к этому безразлично. Что касается отношения лица к такому последствию, как смерть человека, предусмотренному ч. 3 ст. 254 УК РФ, то оно выражается в форме неосторожности.

2.5. Земельно-правовая ответственность за нарушения

земельного законодательства

       

В перечне оснований для прекращения прав на землю законодательство предусматривает возможность принудительного изъятия земельных участков у собственников земли и землепользователей в связи с нарушением ими земельного законодательства. Поскольку прекращение права на землю в этих случаях имеет характер санкций за неисполнение соответствующими субъектами требований законодательства, правомерно говорить о нем как об особом виде юридической ответственности.

В земельно-правовой сфере, ее называют специальной земельно-правовой ответственностью. Она представляет собой принудительное изъятие земельных участков у собственников земли и землепользователей за совершение ими определенных неправомерных действий или за бездействие, влекущее негативные последствия.

Порядок и содержание этого вида ответственности установлена ст. ст. 44-48, 50, 51, 54 ЗК РФ, а также ст. 235 ГК РФ.

 Законодательство разграничивает основания и порядок принудительного изъятия земли у собственников земельных участков и землепользователей поскольку они существенно различаются как по содержанию, так и по процедуре. Общим является только то, что принудительное изъятие земельных участков возможно только по решению суда. Изъятие земельных участков у собственников за земельные правонарушения регулируется нормами ст. 235 ГК РФ. Установлено, что принудительное изъятие земельного участка у собственника возможно в следующих случаях:

- обращение взыскания на земельный участок по обязательствам (ст. 237);

- отчуждение участка, который в силу закона не может принадлежать данному лицу на праве собственности (ст. 238);

- конфискация земельного участка;

- изъятие земельного участка, используемого с нарушением законодательства.

Обращение взыскания на земельный участок может иметь место как санкция за невыполнение обязательств по договору залога земельного участка. В этом случае право собственности на участок переходит к залогодержателю в той части, в какой его стоимость достаточна для погашения долга. Земельным законодательством установлен ряд запретов на право частной собственности на землю. В частности, не могут быть объектом частной собственности участки лесного фонда, особо охраняемые территории, земли общего пользования в населенных пунктах и др. Несоблюдение этого требования закона влечет принудительное изъятие земельного участка.

Конфискация земельного участка представляет собой безвозмездное изъятие его у собственника в виде санкции за совершение преступления и предусмотрена ст. 58 ЗК РФ. Она может быть произведена только по решению суда.

Изъятие земельного участка, находящегося на праве частной собственности, в связи с нарушением собственником земельного законодательства, может осуществляться в следующих, предусмотренных законодательством (ст. 285 ГК РФ) случаях:

   нерациональное использование земель, т. е. когда использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования;

   использование земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием;

   использование земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия, либо к значительному ухудшению экологической обстановки в данной местности.

Принудительное изъятие земельного участка, находящегося на праве бессрочного (постоянного) пользования осуществляется по правилам, предусмотренным ст. 45 и 54 ЗК РФ. Предусмотрены следующие случаи изъятия земельных участков:

   1) в случае использования земельного участка не в соответствии с установленным целевым назначением и разрешенным использованием;

   2) при использовании земельного участка методами, приводящими к существенному снижению почвенного плодородия, либо к значительному ухудшению экологической обстановки в данной местности;

   3) в случае неустранения следующих умышленно совершенных правонарушений:

- отравление, загрязнение, порча или уничтожение плодородного слоя почвы вследствие нарушения правил обращения с минеральными удобрениями, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами, повлекшие за собой причинение вреда здоровью людей или окружающей среде;

- нарушение установленного законодательством режима использования особо охраняемых природных территорий, особо ценных земель, других земель с особыми условиями использования, а также земель, подвергшихся радиоактивному заражению;

- систематическое невыполнение обязательных мероприятий по улучшению земель, охране почв от ветровой, водной эрозии и предотвращению других процессов, ухудшающих состояние почв;

- систематическая неуплата земельного налога Земельное право. - С. 204.

В случае неиспользования земельного участка, предназначенного для сельскохозяйственного производства, жилищного или иного строительства в указанных целях в течение трех лет, если более длительный срок не установлен федеральным законом. Из этого срока могут быть исключены периоды, связанные со стихийными бедствиями или иными обстоятельствами, исключающими возможность такого использования.

Во всех случаях решение о прекращении прав на земельный участок принимается судом.

Условия и порядок принудительного изъятия земельного участка у лиц, не являющихся его собственниками, в связи с нарушением ими земельного законодательства, установлены ст. 54 ЗК РФ.

При обнаружении правонарушения, достаточного для возбуждения дела об изъятии земельного участка, орган (или лицо), осуществляющий государственный земельный контроль, налагает на правонарушителя административное взыскание в виде штрафа в установленном порядке. Одновременно с наложением взыскания выносится предупреждение правонарушителю о допущенных земельных правонарушениях с указанием срока, в течение которого земельного правонарушение должно быть устранено. Правонарушитель должен быть предупрежден о возможном принудительном изъятии земельного участка в случае неустранения земельного правонарушения.

О предупреждении правонарушителя и содержании правонарушения должен быть уведомлен орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земель.

Лицо, виновное в правонарушении, должно получить необходимые разъяснения относительно своих прав в случае возбуждения процедуры прекращения прав на земельный участок.

В случае неустранения правонарушения в указанный в предупреждении срок, орган, вынесший предупреждение, оформляет и направляет материалы о прекращении права на земельный участок в орган, обладающий компетенцией по предоставлению и изъятию земельных участков, который принимает решение о направлении материалов в суд.

Решение суда о прекращении права на земельный участок может быть обжаловано в вышестоящие судебные инстанции в десятидневный срок, по истечении которого исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления направляет в орган государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним заявление о государственной регистрации прекращения права на земельный участок.

Изъятие земельного участка в связи с нарушением земельного законодательства осуществляется без возмещения правонарушителю стоимости земли и убытков, связанных с изъятием. В то же время, прекращение права на земельный участок не освобождает лиц, виновных в нарушении земельного законодательства, от возмещения в установленном порядке стоимости причиненного правонарушителем вреда.

3. Возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд, ухудшении качества земель, временном занятии земельных участков, ограничении прав

 на земельные участки

Статья 57 ЗК РФ определяет порядок возмещения убыт­ков, причиненных лицам, использующим земельные участки, в случаях изъятия земельных участков для государственных или му­ниципальных нужд; временного занятия земельных участков; уста­новления ограничений прав лиц на земельные участки; ухудшения качества земель в результате деятельности других лиц.

Согласно п. 2 ст. 57 ЗК РФ убытки возмещаются землевладель­цам, землепользователям и арендаторам по основаниям, указан­ным выше. Собственником земельных участков убытки, причи­ненные изъятием, компенсируются в составе выкупной цены за земельный участок.

Определены источники, из которых возмещаются причинен­ные убытки. Так, убытки возмещаются за счет соответствующих бюджетов или лицами, в пользу которых изымаются земельные участки или ограничиваются права на них, а также лицами, дея­тельность которых вызвала необходимость установления охран­ных, санитарно-защитных зон и влечет ограничение прав собст­венников земельных участков, землепользователей, землевладель­цев и арендаторов земельных участков или ухудшение качества земель.

Принцип расчетов размера возмещения причиненных убытков за­ключается в следующем. Убытки определяются с учетом стоимо­сти имущества надень, предшествующий принятию решения об изъятии земельных участков, о временном занятии земельных уча­стков или об ограничении прав собственников земельных участ­ков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов.

Порядок возмещения убытков, причиненных правомерными дей­ствиями Порядок возмещения убытков в этих случаях регулируется Правилами возмещения собственникам земельных участков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам земельных участков убытков, причиненных изъятием или временным заняти­ем земельных участков, ограничением прав собственников земель­ных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков либо ухудшением качества земель в результате деятельности других лиц, утвержденными постановлением Прави­тельства РФ от 7 мая 2003 г. № 262.

Правила предусматривают, что убытки, причиненные собствен­нику изъятием земельного участка для государственных или муни­ципальных нужд, включаются в плату за изымаемый земельный участок (выкупную цену). Порядок определения выкупной цены в таких случаях регулируется гражданским законодательством.

Основаниями возмещения убытков собственникам земельных участков могут быть соглашение о временном занятии земельного участка между его собственником и лицом, в пользу которого осу­ществляется временное занятие земельного участка; акт государ­ственного органа исполнительной власти или органа местного са­моуправления об ограничении прав собственника, соглашение об установлении сервитута; акт государственного органа исполни­тельной власти или органа местного самоуправления об ухудше­нии качества земель в результате деятельности других лиц; реше­ние суда.

Землепользователям, землевладельцам и арендаторам убытки возмещаются при наличии: акта государственного органа испол­нительной власти или органа местного самоуправления об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд; соглашения о временном занятии земельного участка между землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка и лицом, в пользу которого осуществляется временное за­нятие земельного участка; акта государственного органа исполни­тельной власти или органа местного самоуправления об ограниче­нии прав землепользователя, землевладельца, арендатора земель­ного участка, соглашения о сервитуте; акта государственного органа исполнительной власти или органа местного самоуправле­ния об ухудшении качества земель в результате деятельности дру­гих лиц; решения суда.

Убытки возмещаются либо за счет средств соответствующих бюджетов или лиц, в пользу которых изымаются земельные участники или ограничиваются права на них, а также лиц, деятельность которых вызвала необходимость установления охранных, санитар-но-защитных зон и влечет за собой ограничение прав собственни­ков земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов либо ухудшение качества земель.

Размер убытков, причиненных собственникам, землепользова­телям, землевладельцам и арендаторам в результате изъятия для государственных или муниципальных нужд или временного заня­тия земельных участков, ограничения их прав либо ухудшения ка­чества земель в результате деятельности других лиц, определяется по соглашению сторон и рассчитывается в соответствии с методи­ческими рекомендациями. Споры, связанные с определением разме­ра убытков, рассматриваются в судебном порядке.

Размер убытков, причиненных землепользователям и землевла­дельцам изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, определяется в соответствии с гражданским законодательством.

При определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государст­венных или муниципальных нужд, учитываются убытки, которые несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств пе­ред третьими лицами, в том числе упущенная выгода, арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия зе­мельного участка, а также стоимость права на заключение догово­ра аренды земельного участка в случае его заключения на торгах.

Размер убытков, причиненных собственникам земельных уча­стков, землепользователям, землевладельцам и арендаторам зе­мельных участков в случае временного занятия земельных участ­ков, определяется следующим образом: учитываются убытки, ко­торые они несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выго­да, а также расходы, связанные с временным занятием земельных участков.

Когда определяется размер убытков, причиненных собственни­кам земельных участков в результате ограничения их прав, то при­нимаются во внимание разница между рыночной стоимостью зе­мельного участка без учета ограничений прав и рыночной стоимо­стью земельного участка с учетом этих ограничений; убытки, которые собственники земельных участков несут в связи с досроч­ным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выгода, а также расходы, связанные с ограничением прав. При определении размера убытков, причиненных землепользователям, землевладельцам, арендаторам земельных участков ограничением их земельных прав, учитываются убытки, которые эти лица несут в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в том числе упущенная выго­да, а также расходы, связанные с ограничением прав.

Размер убытков, причиненных собственникам, землепользова­телям, землевладельцам и арендаторам в результате ухудшения ка­чества земель вследствие деятельности других лиц, определяется с учетом тех убытков, которые они несут в связи с досрочным пре­кращением своих обязательств перед третьими лицами, в том чис­ле упущенной выгоды, а также затрат на проведение работ по вос­становлению качества земель.